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杭州:推进环境污染第三方治理成果丰硕
2018-03-01 00:00:00      中国经济导报

 

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赵军

    浙江省杭州市作为首批国家生态文明先行示范区,在治理环境污染方面经验丰富。杭州是国家发展改革委推进环境污染第三方治理的试点城市,本就是旅游胜地的杭州,环境保护就显得尤为重要。
    杭州在治理环境污染方面,结合自身,走出了一条特色治理路——杭州率先在城市污水、垃圾等基础设施领域引入社会资本,开展市场化建设和运营,形成了一系列可复制、可推广的“杭州模式”:解决环境基础设施增量和存量的PPP(政府和社会资本合作)模式和TOT(移交-经营-转移)模式,保障农村治水成效的农村污水设施第三方运维模式,咨询领域的政府购买服务模式,工业园区第三方治理模式,破解城市环境难题的专业化规范化运维模式,以及企业第三方治理模式等。

第三方治理模式丰富

    ——PPP模式是新建环境基础设施第三方治理的有效手段
    PPP模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率,通过特许经营、服务购买、股权合作等方式,与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。优先选择价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定的环境基础设施项目,如废水处理、垃圾处理、固废处置、河道治理、土壤修复等。
    杭州在通过PPP模式治理环境污染方面别有心得。例如,杭州九峰垃圾焚烧发电工程就是一个非常好的例子。杭州九峰垃圾焚烧发电工程项目采用PPP模式,由光大国际集团公司、杭州市环境集团公司、余杭城市建设集团公司按照702010的股权比例出资建设。PPP模式不但减轻了财政负担,提升了项目专业化水平,同时也促使政府从治污者向监管者角色转换,更加有利于区域环境保护。
    ——TOT模式是存量环境基础设施第三方治理的重要途径
    TOT模式是指政府对其建成的基础设施在资产评估的基础上,通过公开招标向社会投资者出让资产或特许经营权,投资者在购得资产或取得特许经营权后,组成项目公司,该公司在合同期内拥有、运营和维护该设施,通过收取服务费收回投资并取得合理的利润。合同期满后,投资者将运行良好的设施无偿地移交给政府。杭州市已建成了不少环境公共基础设施,包括污水处理厂、热电厂、垃圾填埋场、垃圾焚烧场等。
    杭州七格污水处理厂一、二期委托运营就是典型的成功案例。杭州七格污水处理厂一、二期运营采用TOT模式,2002年杭州天创水务有限公司以转让-运营-移交方式取得七格污水处理厂25年特许经营权。七格污水处理厂一、二期正式运营以来,由于完全市场化的操作,运营效果良好,做到了运营商盈利、政府负担不加重、老百姓得到实惠,实践证明该案例是TOT模式的一个成功典范。
    ——农村污水处理设施第三方运维是巩固治污水成效的有力保障“五水共治”全面推动了杭州市农村生活污水治理,而推行农村污水处理设施第三方运维则是巩固治水成效,确保设施长效运行的保障。
    水美之乡淳安县,就将农村污水处理设施分片委托运维,确保农村生活污水治理成效。淳安县从2015年3月起,对已建成的农村污水处理设施引入专业运维公司对其进行日常运行维护。全县按乡镇划分成4个区块,县环保局与中标公司签订运维服务合同书,污水处理设施资产归属乡镇政府、行政村,运维公司负责日常运行与维护。运维公司从2015年3月份起分两批接管通过县级综合验收的261个污水处理站,并配备256名村级巡视员进行日常运维巡查。为了确保农村生活污水治理效果,2015年县治污办、环保局分3次对已移交运维的项目组织开展进行专项考核督查,大部分终端池运行正常,运维效果明显。
    ——政府购买服务是推进咨询服务领域第三方治理的有效途径
    政府购买服务,是指通过发挥市场机制作用,把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项,按照一定的方式和程序,交由具备条件的社会力量和事业单位承担,并由政府根据合同约定向其支付费用。杭州市重点在环境监测、环保技术咨询、环境污染治理和生态修复等基本公共服务领域积极推进政府购买服务。
    通过政府购买服务实现环境检测的,还有杭州市环境监测中心站。该站的自动监测站点委托第三方运维。市级7个水质自动监测站和13个环境空气自动监测站从2013年起委托第三方公司(杭州旭东升科技有限公司、美国赛墨飞世尔科技中国有限公司等)运维,使得监测站人员能够从繁重的仪器日常维护工作中解放出来,将工作重心转向数据的审核、处理、上报等。运维公司负责监测站设备的维护、修理、更换等工作。委托合同每年一签,每季度对运维工作进行考核,考核内容包括数据有效获取率、质控检查、实样比对合格率等,根据考核结果对运维效果进行评估并支付费用,以实现对运维工作的监管。

保障措施到位

    ——工业园区是推行环境污染第三方治理的重要战场
    工业园区推行环境污染第三方治理的典型合作模式有BOT(建设-经营-转让)、BOO(建设-拥有-经营)、TOT等。杭州拥有不少块状经济特色的工业园区,如富阳造纸园区、建德电镀园区、萧山印染工业园区等,园区内企业排放的废水类别相似、成分相近,采用第三方集中处理模式后,可有效降低治污成本和监管成本并提升治污效率。
    富阳清园城市综合污水处理公司是当时采用BOO投资方式建设的首个民营公用环保基础工程项目,承担着富阳造纸园区内部分企业的工业污水集中处理任务。项目采用“独立核算、自负盈亏、自行偿还”的市场化运作,即政府出台“保本微利”、“特许经营”的政策,以确保企业的正常运营。该项目打破了政府对环保基础设施建设大包大揽的局面,拓宽了环保项目建设的融资渠道,解决了长期以来环保基础设施建设资金不足、运营效率低下的两大难题。
    ——专业化规范化的运维是破解城市环境难题的利器
    如何有效治理餐饮油烟、建筑扬尘、汽修废气等点多面广的污染是城市管理面临的普遍难题,而开展专业化规范化的运维或监管则是破解这道难题的利器。
    例如,杭州市上城区以油烟在线监控促第三方运维服务提升。上城区针对辖区内餐饮企业油烟污染突出的问题,引入油烟在线监控系统,实时监控区内162家餐饮企业油烟排放,从而促进第三方运维公司提升油烟治理效果和服务水平。监控系统通过红、黄、绿三色标识,定性地反映餐饮企业油烟排放情况,并实时监控净化器及风机的开启和运行时间等情况。通过建立该套监控系统,增强了餐饮企业的环保理念,提升了运维公司的油烟治理水平和服务品质,实现了政府监管模式从定期检查向实时监控的转变,有效地破解了餐饮油烟治理难题。
    ——点对点服务方式将是未来企业治污的发展方向
    随着社会分工的细化和各行业专业化程度提升,排污企业将污染治理从自身业务中剥离出来,委托第三方机构进行治理将是未来企业治污的发展方向。
    下沙玫琳凯-金源维拓废水处理合作案例是这方面非常成功的一个案例。玫琳凯(中国)化妆品有限公司是美国玫琳凯公司在中国设立的一家独资子公司,主要从事“玫琳凯”品牌化妆品的生产和销售。玫琳凯委托上海金源维拓环境保护设备工程有限公司对企业废水处理项目进行设计、施工和运营,玫琳凯仅对其运营过程进行监督和必要的指导。双方签订“1+1”合同,即设定关键绩效指标,根据运营公司的服务,玫琳凯每年对其进行绩效量化考核,考核合格,合同顺延一年,考核不合格,合同随即终止。金源维拓在八年的运营服务过程中,COD(化学需氧量)去除率、出水COD浓度均达到排放标准。

成功经验“复制”指南

    杭州市推行环境污染第三方治理获得了不少成功经验,各地在借鉴“杭州模式”典型案例时应当根据不同责任主体、不同领域与行业特点,选择合适的第三方治理模式。对于以政府为责任主体的环境公用设施,PPP模式是应对增量的有效手段,而TOT模式及特许经营、委托经营是解决存量的有效举措。对区域环境治理、环保“三同时”竣工验收检测等,可采用政府购买服务的环境绩效合同管理等形式。对于政府和企业为共同责任主体的工业园区或“小散”企业,可委托第三方公司开展集中式的环境综合服务。对于热电、水泥、造纸、印染、化工等重点工业企业,可采用委托治理和运营的方式,按合同确定收费或投资回报。但在土壤修复、区域流域环境综合整治、生态建设与修复、资源保护等盈利模式比较模糊的领域,尚缺乏第三方治理经验,未来需要加大对这些领域的引导和扶持。此外,进一步创新机制以实现治理责任的转移和分担是推动第三方治理的内在动力。
    (作者系浙江省杭州市发展改革委资环处副处长)

【期号:3227】【版面:09】【作者:赵军】打印本页
 
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