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“海绵城市”:重新唤醒私营资本投资欲
2017-09-15 00:00:00      中国经济导报


阿希特·彼斯瓦斯
克里斯·哈特雷

    亚洲城市都在艰难地消化着迅速涌入的移民,城市建设正蚕食着洪水高发地区。孟买近来的洪灾被部分归咎于对湿地无管制的开发,实际上在印度、尼泊尔和孟加拉国各处这样匆忙建立起来的城市均受到洪水影响。这种情况也不仅仅出现在发展中国家。美国休斯敦的洪水凸显了在环境敏感的低洼地区进行开发的风险。2012年,北京的“7·21”严重洪涝让全市的交通系统陷入瘫痪,2016年武汉、南京和天津的下水系统也在洪水面前“不堪重负”。挑战就清楚地摆在眼前。
    地下水过度抽取、河道退化和城市内涝等一系列问题迫使中国城市不得不从一个恶性循环中走出来——“摊大饼”式的城市开发和不透水材料的使用让土壤无法吸收雨水,导致城市投入更多资金建设基础设施,而这些基础设施只会妨碍自然过程并加重洪水危害。
    中国的“海绵城市”倡议旨在通过使用透水性铺装材料和绿色基础设施来打破这一循环。但是,该倡议面临着两大挑战:一是地方政府缺乏专业力量来有效协调和整合如此复杂的一系列行动,二是存在资金上的限制。

海绵城市:理念与现实

    工程设计是常见的干涉手段,但城市不可能轻易地就将洪水风险清除。为了解决这一问题,中国的海绵城市倡议制定了宏伟的目标:到2030年,城市建成区80%以上的面积将达到对至少七成的雨水实现就地消纳和利用。
    2015年,海绵城市计划在16个城市开始试点,目的是通过在目标地区更加均衡地强化和分散雨水吸收,降低雨水径流的强度。由此带来的地下水补给可供各种用途使用。这一方式不仅减少了内涝的风险,而且增强了供水安全。
    “海绵城市”倡议类似于北美的“低影响开发”概念。据美国国家环保局(EPA)的解释,后者是通过模拟自然过程来保护水质。
    上海浦东新区规划中的临港,是一个典型的海绵城市项目。采取的措施包括用植被覆盖屋顶、在景观湿地中储存雨水,以及建设透水路面以储存多余径流水、并通过蒸发调节路面温度。
    临港新城政府决心要将该地建成中国面积最大的海绵城市,并投入了1.19亿美元(约780亿人民币)进行改造和创新。其创新成果可能成为大多数缺乏现代水务基础设施的中国城市学习的典范。
    中国城市的努力令人瞩目。2016年年初,上海为了扩大城市绿化覆盖,宣布要建成40万平方米的屋顶花园,这一工程需要城市管理者、业主和施工人员的共同努力。此外,厦门和武汉的海绵城市项目在大暴雨期间也都有上佳的表现。

谁来承担海绵城市建设经费?

    海绵城市建设需要系统的、持续的努力,这其中也包括有效的环境治理。但是,管理不足和选择性执法也一直存在。地方官员在发现违法活动时,不能只是置之不理。严密的监管肯定不如大胆创新那样显眼,但在水务管理中同样重要。海绵城市获得的成果绝不能被蹩脚的环境治理所抵消。
    资金也是一个长期制约因素。迄今,在所有海绵城市项目上的总投入已超过120亿美元。其中,中央负担约15%~20%,余下部分由地方政府和私营部门来分担。
    然而,项目进行的同时,地方债务危机也在紧缩性财政改革、债券评级下调和债券市场紧张情绪的夹击之下愈演愈烈。中国城市可能很快就会发现借贷成本更高、减债渠道收窄。
    事实证明,海绵城市试点获得投资的难度也在增大,只有国内的私营部门投资者对此还有些许兴趣。政府应当通过税收激励、提高项目透明度和放松信贷市场等方式来鼓励投资。
    如果做不到这一点,海绵城市试点就只能与道路、运输和公用事业等其他显而易见、人们更熟悉的项目竞争。而且,它们还要增强自身的吸引力,从而能够在一个充满无数其他投资选择的市场里脱颖而出。
    世界各地都在开展创新性的水务倡议,包括美国中西部的湿地恢复,俄勒冈州的屋顶集水冲洗装置,新加坡的生物洼地,以及荷兰作为弹性保水设施的公共空间等。
    中国应抓住机遇,在城市可持续发展方面不断巩固自己日渐成型的全球领导地位。但是,它首先必须明确如何让海绵城市倡议成为更广泛的环境治理工作的有力补充。为此,中国可以采取两项措施:一是改进监管执法,二是重新唤起私营资本对相关投资机会的兴趣。
    (本文摘自《The Conversation》,作者为新加坡国立大学李光耀政府学院客座教授,美国康奈尔大学城市与区域规划讲师)

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