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低效燃煤配额交易可解城市减煤困境
2017-07-07 00:00:00      中国经济导报


中国经济导报记者|白雪
    近日,中国人民大学环境政策与规划研究所发布最新研究报告《城市低效燃煤总量配额交易政策建议报告》,对当前减煤政策进行了评估,提出了新的减煤政策框架——城市低效燃煤配额交易政策,为城市减煤提供了新的政策选择。
    在发布会上,中国人民大学环境政策与环境规划研究所所长宋国君以石家庄为例对当前减煤政策进行了阐述。如在减煤目标制定方面,许多地方倾向于以未来空气质量目标需求或空气污染物排放总量控制要求作为确定煤炭消费减量目标的唯一依据,相对忽视了对当前燃煤基准量的核定和煤炭用户实际消费行为的调查。

现行的减煤政策目标存在问题

    据了解,低效燃煤主要针对空气污染而言,指直接散烧、污染物处理水平低、污染物排放量大的煤炭利用方式。在现行的减煤政策各个层次的目标都是针对煤炭消费总量的削减。而实际上大型火电厂对废气排放有严格的管控措施,燃煤利用效率高,单位产出的污染较小;相反地,城区内广泛分布的低效燃煤用户的热效率低、污染处理设施不完善,反而造成了大量的污染。
    为改善空气质量,石家庄市2013年出台《石家庄市空气污染防治攻坚行动计划》,提出了在2012年总燃煤量6007万吨基础上的2013~2017年减煤目标;并随后制定了多个部门的行动方案,类别包括制定煤炭消减目标、抑制煤炭消费增量、各类工程减煤、划定禁燃区等。
    然而,根据研究结果显示,2015年,石家庄市的空气质量状况仍旧十分严峻。
    在宋国君看来,主要是由于现行的减煤政策目标存在一些问题,比如:政策对象定位不准确,没有识别出对城市空气质量影响最严重的低效燃煤用户;缺少成本效益分析环节,目标合适性难以保证。石家庄市在未进行必要的全部燃煤用户统计(只沿用了统计中的规模以上用户,显然严重不足)和成本调查的情况下就设定了煤炭减量1500万吨的目标,而非综合削减煤炭消费的环境效益及需付出的成本之后再作出判断等。
    另外,宋国君还表示,石家庄市采用的主要是行政直接干预的政策,例如,划定禁煤区、直接关闭或拆除小锅炉、煤改气或煤改电等,辅以经济激励手段中的补贴手段,即对分散燃煤采暖锅炉置换成本的部分补贴。直接的行政干预手段动员了众多的市和区县的政府部门,行政成本高。此外,补贴也违背了污染者付费原则,且加重了财政负担。

与用能权不矛盾 更接近排污权

    针对这些问题,研究给出了低效燃煤总量配额交易政策,这是一种与用能权不矛盾,更接近排污权的交易政策,可以有效地减少低效燃煤使用,有效地治理空气污染。“也符合《河北省节约能源条例(修订草案)》(2016)的建议。”宋国君表示,原则上,配额交易只能在区域内部发生,不同区域间的交易需要设定系数对交易价格进行调整,确保配额价格与配额在该区域使用的健康影响相匹配;同时,对于人口稠密、需要进行更严格的污染控制的区域,如城市中心区,只允许配额向其他区域售出,不允许配额的购入。
    宋国君解释说,城市低效燃煤配额交易政策的一个显著特点就是明确界定了政策管理对象,将低效燃煤作为以配额交易进行管理的对象,能够取得更加明显的空气质量改善效果。
    低效燃煤总量配额交易政策的管理对象只针对低效燃煤用户,即不符合国家规定规模的发电厂和热电厂以及以煤炭为燃料的一般工业、采暖锅炉和小工商业等全部法人用户,克服了规模以上燃煤用户统计不完整的问题,也解决了燃煤总量削减会导致高效燃煤热电厂等减煤的弊端。
    宋国君表示,低效燃煤总量配额交易政策能够准确识别政策对象,目标明确、清晰、可测量、可核查;提高政府管理效率,降低管理成本。同时,依托市场,避免了政府的财政补贴,还可以降低社会成本,并且可以与现有的相关政策兼容。“总之,城市低效燃煤总量配额交易政策应当是当前城市空气污染控制中减少低效燃煤的可选政策工具,现有条件也可以满足该政策的实施,与已有的、试点的、提出的其他政策可以很好地衔接和补充,建议城市政府采纳。”宋国君说。

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【期号:3101】【版面:B06】【作者:白雪】打印本页
 
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