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2017 :以改革创新补生态环境“短板”
2017-02-24 00:00:00      中国经济导报


    2017年是贯彻执行“十三五”生态环境保护规划的攻坚之年,随着我国生态文明制度不断完善、绿色发展理念不断深入,全面深化改革为生态环境保护带来诸多机遇。

1、加快划定并严守生态保护红线

    根据生态功能重要性、生态环境敏感性和脆弱性开展科学评估,识别关键区域,加快划定生态保护红线,建立严格的管控边界。在划定过程中应统筹考虑自然生态整体性和系统性,加强地区协作,以京津冀区域、长江经济带沿线区域为重点,率先完成生态保护红线划定工作。
    加强生态保护和修复,保障生态保护红线区域的生态系统功能稳定发挥、退化生态系统不断改善。确保生态保护红线区域面积不减少、性质不改变,并结合实际情况适当扩大生态保护红线区域范围。建立生态保护红线监控体系,定期组织开展生态保护红线评价,及时掌握生态保护红线区域的生态功能状况及动态变化。定期发布生态保护红线区域的保护状况信息,对各省区生态保护红线区域的保护成效进行评价考核,并逐步将生态保护红线评估结果纳入各级党政领导干部的综合考核评价体系。探索建立生态保护红线区域的补偿机制,对区域内生态保护建设直接成本和经济发展机会成本予以补偿,完善相关保障和激励政策。

2、加强生态功能区的建设和管理

    坚持保护优先、自然恢复为主,加强重点生态区域的保护与管理。加快落实重点生态功能区的产业准入负面清单管理制度,对各地负面清单编制实施情况进行动态监测和专项督查,确保负面清单落到实处。实施对重点生态功能区开发建设活动的生态监管。加强对重点生态功能区的生态环境质量监测评价,将生态环境绩效作为主要考核指标,构建合理的生态保护激励机制,优化重点生态功能区转移支付及其他区域生态补偿政策。加强自然保护区建设,优化自然保护区布局、提升管理水平。依托遥感等手段建立动态监测体系,定期组织自然保护区专项执法检查。
    同时,总结国家公园试点经验,研究制定国家公园建设的总体方案,规范遴选标准,合理界定国家公园范围。根据“保护为主、全民公益性优先”建设目标,完善国家公园区划方法、资金机制等技术工作。进一步加强对水土流失、荒漠化石漠化等生态退化地区的修复治理,逐步恢复其生态系统服务功能。

3、转变城市生态建设方式

    转变城市规划建设理念。积极推进山水林田湖生态保护和修复工程,在主要城市化地区或重要生态保护区域努力构建生态廊道和生物多样性保护网络。
    老旧城区以问题为导向,以解决城市内涝、雨水收集利用、黑臭水体治理为突破口,推进区域整体治理,避免大拆大建。
    城市新区以目标为导向,优先保护生态环境,合理控制开发强度。推行生态绿化方式,严格禁止天然乔木进城现象,逐渐减少城区大规模单一性草地,广植当地树种,乔灌草合理搭配、自然生长,提高城市绿色空间利用率和生态系统服务价值。
    综合引入“渗、滞、蓄、净、用、排”等措施,着力打通江河湖库水系,减少城区“死水”等非流动水体。重点整治城乡黑臭水体,直辖市、省会城市、计划单列市建成区基本消除黑臭水体,其他地级城市实现河面无大面积漂浮物、河岸无垃圾、无违法排污口。大力推动退耕还湿、退养还滩,严格保护城市湿地生态系统的范围和质量。

4、完善环境质量限期达标规划制度

    围绕“提高环境质量”的核心目标,建立“反退化”原则,完善限期达标规划制度,明确环境质量达标判定程序和方法。首先要完善环境质量评价技术规范,明确环境质量达标判定的空间和时间尺度,分别完善针对空气质量区域和水流域的达标判定标准和判定方法,依此划定针对单项空气污染物的空气质量达标区和未达标区,针对水流域断面达标区和未达标区,作为制定环境质量达标规划的基础。
    其次是建立“反退化”原则,非达标区需要制定达标规划,明确改善环境质量的措施,达标区也需要采取措施,至少保证在现有的环境质量在功能区水平上不再倒退,并能够得到进一步改善。
    最后是明确各级政府在环境质量达标规划中的职能划分,完善限期达标规划制定导则,要求未达标的地方人民政府按照程序一致、方法规范的原则,落实每个排污主体的治理责任,明确对各类污染源的管理措施。

5、落实覆盖所有固定污染源的排放许可制管理

    污染源排放管理的核心在“一证式”管理,应当针对固定污染源各要素污染物,实施全涵盖、末端排放和过程管理双并重、全过程“可核查、可追溯”的“一证式”管理。每个排污许可证中要包含水、气等各要素模块,空气模块中要包含针对常规空气污染物、危险空气污染物的限值规定,水模块中要包含针对有机、无机污染物、有毒污染物、热污染、微生物污染等各项指标限值的规定。
    对污染物从产生、治理、排放的整个过程,对相关的每一项工艺流程,对每一组产污、治污、排污的设施和单元,编制排污许可证时都应当明确应遵守的限制性规定,明确需要监测、记录和报告的数据和信息,要求作为守法主体的企业按排污许可证的要求依法执行每一项规定。

6、推进生态环境损害赔偿试点    

    大力推进吉林、江苏、山东、湖南、重庆、贵州、云南7省市的生态环境损害赔偿试点工作。
    通过试点逐步明确生态环境损害赔偿范围、责任主体、索赔主体和损害赔偿解决途径。加快生态环境损害鉴定评估规范化管理,完善鉴定评估技术方法,形成相应的鉴定评估管理与技术体系、资金保障及运行机制。加快生态环境损害鉴定评估专业机构建设,推动组建符合条件的专业评估队伍,尽快形成评估能力。
    完善生态环境损害赔偿的磋商和诉讼规则,细化赔偿权利人开展磋商和诉讼的工作程序。发挥赔偿磋商机制优势,降低生态环境损害赔偿制度成本。建立赔偿磋商和诉讼之间的衔接机制,结合实际情况适当调整诉讼程序。加强生态环境修复与损害赔偿的执行和监督,强化损害赔偿过程中的公众参与,明确责任主体的信息公开相关程序,对于涉及范围较广的公共生态环境损害要进行强制公开。
    结合生态环境损害类型、资金需求及潜在资金来源,坚持“污染者付费原则”,对赔偿资金的来源进行顶层设计,并规范生态环境损害赔偿资金管理。建立国家机关与试点省市的沟通协调机制,及时交流相关工作信息,组织试点省市总结实践经验并向其他省区推广,逐步建立全国范围内的生态环境损害修复和赔偿制度。

7、培育环境治理和生态保护市场主体    

    加快培育环境治理和生态保护市场主体,塑造政府、企业、社会三元共治新格局。推进环境污染第三方治理,探索环境治理项目与经营开发项目的组合开发。鼓励市场主体技术和模式创新,制定基于环境绩效的整体性解决方案和区域一体化服务模式。政府逐渐由购买单一种类服务转变为购买整体环境质量改善的综合性服务。完善排污权、水权等市场交易制度,发挥国家的交易平台作用,拓宽环境治理和生态保护领域市场的交易渠道。
    支持企业、新型农业经营主体等多方参与投资生态建设项目,推动投资主体多元化。发挥政府资金的杠杆作用,通过补贴、奖励、贴息等多种方式,撬动社会资金积极参与环境治理和生态保护项目。
    继续积极推进政府和社会资本合作的PPP建设模式,完善污水、垃圾处理等相关服务的收费和价格机制,保障社会资本投资环境治理和生态保护领域获得合理回报。实施税收减免和土地优惠政策,鼓励绿色环保产业发展。制定相关政策支持企业进行环保科技创新和产业化示范。培育国际化的环保企业,鼓励相关市场主体积极参与国际市场竞争。完善环境治理和生态保护领域的相关市场法规和招投标管理,加强市场主体信用体系建设,强化市场监督和行业自律,形成良好的市场环境。

8、加快推进生态环保立法进程    

    充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,深化资源环境价格改革。通过资源环境价格全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益等因素,促进资源节约与生态环境保护。积极推进水价、电价改革,完善再生水价格机制,对高资源消耗、高环境污染的行业实施差别化电价水价。
    完善垃圾处理费的征收方式,逐步扩大征收范围,提高征收标准。
    加快《环境保护税法》立法进程,以环境保护税实现排污费的“税负平移”。全面推进资源税改革,加快开展河北省水资源税改革试点工作,总结相关实践经验,并逐步将自然资源税征收范围向其他自然资源拓展。鼓励地方政府根据森林、草场、滩涂等资源开发利用情况,进行其他领域自然资源税征收的探索实践。全面实施矿产资源税从价计征改革,合理确定资源税税率水平,有效发挥税收杠杆调节作用,促进资源行业持续健康发展,推动经济结构调整和发展方式转变。

9、探索建立健全绿色金融体系    

    探索建立健全绿色金融体系,动员和激励社会资本投向绿色产业,有效抑制污染性投资。
    构建支持绿色信贷发展的政策体系,引导银行等金融机构建立绿色信贷管理制度,完善绿色评级、环境成本核算和影响评估体系,明确相关贷款主体的环境法律责任。推动绿色信贷资产证券化业务的健康发展,探索开发绿色债券指数、绿色股票指数以及相关产品。将环境和社会风险作为信贷资产质量压力测试的重要影响因素。
    鼓励和支持保险机构创新绿色保险产品和服务,在环境风险领域建立环境污染强制责任保险制度。完善绿色证券相关政策法规,降低绿色债券融资成本。积极支持符合条件的绿色企业上市融资,并健全证券市场企业强制性环境信息披露制度。引导机构投资者将长期资金投向绿色产业。完善环境权益交易市场,丰富融资工具,充分把握全国碳排放权交易市场启动的机遇,大力发展碳金融产品和衍生工具,探索研究碳排放权期货交易。中央财政通过整合部分节能环保资金支持建立国家绿色发展基金,进行市场化运作,并鼓励地方政府、社会资本成立各种类型的绿色发展基金,投资生态环保产业。
    充分利用“一带一路”等国际战略渠道,稳步推进绿色金融的国际合作和市场双向开放。完善绿色金融监管机制,加强对绿色金融实行情况的监测评价,有效防范绿色金融风险。
    (作者单位:国家发展改革委国土开发与地区经济研究所)

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