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芜湖市城南过江隧道PPP项目充分竞争降低项目成本
2017-09-06 00:00:00      中国经济导报

    王亚玲(中国社会科学院财政学专业财政投融资领域博士,青岛大学政企合作研究所所长)
    芜湖隧道是堪为典范的PPP/BOT/特许经营案例,其方案合规、结构合意、分担合理,关键处预留了空间、画出了底线。政府承担征地拆迁成本和法定利息调整;企业承担建设运营和项目融资风险。政府出资1.25%对冲了或有负债,用补贴机制封住了行车收费上限。内源性地方财政收入最近3年的增长可以证明其合理性。企业扩展了市场,延长了产品线。
    建议利用月票年票折让丰富定价结构,细分桥隧用户市场。何妨留一道浅门槛,维持两岸错位发展。

王亚玲(中国社会科学院财政学专业财政投融资领域博士,青岛大学政企合作研究所所长) 芜湖隧道是堪为典范的PPP/BOT/特许经营案例,其方案合规、结构合意、分担合理,关键处预留了空间、画出了底线。政府承担征地拆迁成本和法定利息调整;企业承担建设运营和项目融资风险。政府出资1.25%对冲了或有负债,用补贴机制封住了行车收费上限。内源性地方财政收入最近3年的增长可以证明其合理性。企业扩展了市场,延长了产品线。 建议利用月票年票折让丰富定价结构,细分桥隧用户市场。何妨留一道浅门槛,维持两岸错位发展。

 

    丁玉芳(南京卓远资产管理有限公司副总经理、南京通汇融资租赁公司评审委员会委员)
    虽然交通基础设施项目的市场化在我国早有实践,但本项目在以下方面仍然可圈可点:一是项目的组织运作,务实的方案吸引了4家央企与地方龙头国企的参与,着实体现了强者的角逐,最终通过激烈的有效竞争,遴选出适格社会资本,内容和程序都符合此轮PPP推广的精神实质。二是合理的风险分担机制,社会资本承担建设质量、安全、维护与运营成本、竞争性通道建设等风险,政府承担征拆、初步设计、项目审批等风险,分配框架较为合理。三是采购的竞争性指标设置,引导社会资本在现阶段竞争报价和特许期风险(及收益)控制方面做出审慎抉择,有效降低了商务报价,达到了竞争的目的。四是回购的安排,本项目合同锁定了因各种原因终止的交易价格预期,大大降低了未来发生提前终止情形时的谈判难度。
    建议政企双方尽早就本项目运营养护规范和考核细则达成一致。

丁玉芳(南京卓远资产管理有限公司副总经理、南京通汇融资租赁公司评审委员会委员) 虽然交通基础设施项目的市场化在我国早有实践,但本项目在以下方面仍然可圈可点:一是项目的组织运作,务实的方案吸引了4家央企与地方龙头国企的参与,着实体现了强者的角逐,最终通过激烈的有效竞争,遴选出适格社会资本,内容和程序都符合此轮PPP推广的精神实质。二是合理的风险分担机制,社会资本承担建设质量、安全、维护与运营成本、竞争性通道建设等风险,政府承担征拆、初步设计、项目审批等风险,分配框架较为合理。三是采购的竞争性指标设置,引导社会资本在现阶段竞争报价和特许期风险(及收益)控制方面做出审慎抉择,有效降低了商务报价,达到了竞争的目的。四是回购的安排,本项目合同锁定了因各种原因终止的交易价格预期,大大降低了未来发生提前终止情形时的谈判难度。 建议政企双方尽早就本项目运营养护规范和考核细则达成一致。

 


    安徽省芜湖市城南过江隧道项目,西起江北新城(芜湖市鸠江区二坝镇)纬一路(滨江大道南),东至江南主城的大工山路,项目全长5.81公里,隧道长度5公里(直径14.5米,盾构段长3.89公里),总工期约54个月,总投资估算45.64亿元,项目资本金占总投资25%,成立项目公司芜湖长江隧道有限责任公司(以下简称“隧道公司”)。隧道公司是由中国铁建股份有限公司、中国铁建投资有限公司、芜湖市建设投资有限公司(芜湖市政府方的授权出资代表)按60%35%5%的比例以现金方式出资组建。资本金以外的部分由隧道公司通过贷款等融资渠道筹集,融资责任由社会资本方承担。该项目2015年5月完成社会资本的公开招标,2016年3月完成PPP相关协议的签署,目前处于项目执行阶段(施工建设期)。
    本项目从前期策划到后续实质签约过程中,体现出的主要亮点有:
    ——通过最优的方案设计和充分的竞争手段有效降低项目总成本。
    芜湖城南过江隧道PPP项目前期依据《可研报告》测算,为使得项目收益率达到同类项目市场一般水平(即全投资内部收益率8%),对应车辆通行费单价需要维持在30元以上。但由于本项目实行政府定价,考虑到芜湖现在的经济发展水平,初始阶段的车辆通行费单价很可能定价20元,为了加强本项目对于社会资本的吸引力,政府需要通过财政预算支付不小的可行性缺口补贴。
    不过,本项目委托中国国际工程咨询公司作为PPP全过程咨询和招标代理,通过公开招投标的方式,在中国铁建股份有限公司(联合体)、上海隧道工程股份有限公司、中国交通建设股份有限公司和中铁隧道集团有限公司等4家高水平单位参与投标的激烈竞争中,最终选定中国铁建股份有限公司(联合体)为社会资本方中标单位,联合体骨干企业为中铁十四局。其中标价格相当低,大大降低了政府的预期成本。
    ——本项目政府补贴虽然属于收入风险分担,但不属于全生命周期财政兜底问题。
    在本项目回报机制框架设计下,政府方分担一部分经营收入风险,保证项目公司获得基本的收入,即当车辆通行费单价低于中标价时,政府弥补相应的收入缺口,向项目公司支付票价差额补贴。但政府并不承担运营成本风险,同时当车辆通行费单价高于中标价后,政府还可以获得80%的超额收益分成。
    ——本项目合作中政府不承担融资风险,不增加地方政府债务。
    《投资协议》和《项目合同》中明确约定,本项目融资以项目公司为主体进行,相关风险全部由社会资本股东方承担,政府不承担任何比例任何种类的融资义务和责任。同时,政府方出资代表在项目公司中也仅仅是为保留知情权占有5%股份。项目公司属于有限责任公司,未来极端情况下,项目公司运作不周、经营不善、违约破产等,政府也不会对其债务负直接责任。
    《项目合同》中还约定,未来政府的年度补贴额将纳入年度财政预算后再支出,退一步说假设当地人大不批准补贴预算,那么调整定价期间的运营损失也不构成地方政府违约而产生债务;再退一步,假设银行贷款本息到期而隧道公司无现金支付,那么隧道公司大股东可以通过债转股等形式调度安排,用隧道资产及其未来通行量产生的现金流进行补偿,隧道资产含有25%资本金垫底,足以对冲任何中短期的债务支付责任。换言之,当地政府以其1.25%的比例已经预付了未来违约风险的保险费,不会产生新的债务。
    目前,中国实行公债余额管理,地方政府债务规模严格受制于全国人大每年批准的债务限额,地方政府超越限额即属于违法行为。虽然地方政府发债均用于公共工程或公益事业投资,但其投资所形成的资产,或为社会共用,或为特殊目的专用,大部分情况下极难变现。如果税收收入、规费收入、债务收入等款项余额在某一特定时间节点无力支付到期债务本息,就会出现财政破产。在现行财政管理体制下,财政破产具有极强的连带性和感染性,很容易导致金融危机。PPP模式提前解决了资产变现问题,本案例的芜湖城南过江隧道资产使用权已经事先卖给了中国铁建,作为业主的项目公司有95%股权属于中国铁建;而中国铁建掌握25%资本金的控制权,项目融资的资本金比例30%为极大上限。粗略地说,当地政府由此产生或有负债的风险也非常低。
    总而言之,地方政府不仅要善于把握自己的优势和机遇,更要善于跟社会资本合作,创新思路,实现共赢。(本文由本报编辑部整理报道)

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