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凝聚最大共识提振市场信心
——四方面探讨对PPP《条例》的认识与完善
2017-09-06 00:00:00      中国经济导报


肖光睿

    自国务院法制办7月21日发布《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》(以下简称“《条例》”)以来,各种意见和建议通过官方正式渠道或新媒体手段,如微信、微博等雪片般产生,真正做到了广泛征求意见和开门立法,其典范意义可能已经超越了《条例》本身。笔者则结合国际经验和掌握的相关统计数据,对一些热点问题也有一些个人的看法和建议。

立法的目的

    PPP的规制涉及政府、市场、社会和企业的错综复杂关系的调整,也涉及到公共利益和基于权利和平等保护的普遍服务的保障,同时还涉及基础设施建设和公共服务监督中的专业技术问题,因此并不能寄希望于一部法律去解决实践中层出不穷的各种问题。
    2014年,亚洲开发银行在给相关政府部门的政策建议中,就提出了PPP法规政策框架体系的建议,提出采取包括法律、政策、操作指南和分行业合同在内的规制金字塔方案。而过去三年PPP在我国的快速发展过程中,在相关政府部门的努力之下,政策、操作指南和参考合同,均得到了长足的发展。作为PPP规制金字塔“塔尖”的PPP立法,当然应有别于其他不同层级的规制工具的特征和功能,既不应局限于某个细微的合同问题,也不应成为有冲突的政策之间的替代品。因此,笔者认为当前的《条例》应有如下几个目的:
    首先,通过《条例》的确定性、权威性和可预见性来明确市场对PPP在我国长期发展的预期,增强社会资本的信任感和安全感。因此笔者建议在《条例》第一条“为了规范基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作……”中除“规范”外,还应加上“促进”——毕竟信心比黄金更珍贵。
    其次,通过位于规制金字塔上层的《条例》,来规范和引领整个法规政策框架,改变目前PPP政策繁多,效力层低且彼此冲突的现状。
    第三,通过高位阶的《条例》,去协调PPP实践中还涉及到的投资、价格、财政、税收、金融、土地管理、国有资产管理等领域的法律法规、政策。
    第四,通过立法界定政府和市场的关系,约束政府权力,以增强政府的信用。
    最后,通过对采购和争端解决等关键要素的规定,《条例》应能调和各方利益和合理分配风险,保障社会资本利益,实现多方共赢。

PPP的定义

    国际上对PPP并没有一个统一的定义。这些术语在不同的国家有着不同的含义,而在同一个国家也因为环境和上下文的不同而具有不同的含义。通览下来,基本包含以下的关键词:政府(公共部门)、社会资本(私营部门)、全过程合作、利益共享、风险分担、提供公共产品或公共服务、提高绩效等。当前的《条例》中的定义,更多是对PPP项目实施方法的描述,对PPP的适用范围和应用目标的明确有所欠缺,同时强调由社会资本负责投资、建设、运营,将可能导致对社会资本的能力要求的误解,也忽视了PPP合作方式和风险分担的多样性。笔者建议,对PPP的定义应包含以上提及的要素点,同时在应用目标上应明确以提升公共服务的供给效率为目标。
    根据明树数据统计,在超4000个已成交的PPP项目中,施工类社会资本占60%,而其他类型尤其是运营类社会资本还很少。不可否认,客观上在很多行业真正具备专业运营能力的社会资本还不多,能够整合投资建设和运营的更少,短期内市场存在供给不足。但也正因此,笔者认为,《条例》更应强调通过在投资、建设、运营等不同阶段的风险分配提高公共服务运营效率的目标和导向,给市场积极和明确的预期,培育更多具备运营或综合能力的社会资本,从而真正改变当前重建设轻运营的现状。

民营资本的参与

    首先,必须对《条例》中对非公所有制社会资本参与PPP不歧视的条款点赞。尽管实践中的“玻璃门”、“弹簧门”和“旋转门”可能依然存在,但《条例》中此类“宣誓性”条款为规制金字塔中多种工具组合拳,促进民营资本参与奠定了基础。
    同时,笔者反对将民营资本参与比例以强制要求写入条例。事实上,对于民营资本参与PPP的实际情况,不必盲目悲观,应区别不同行业来看。明树数据的统计显示,在成交金额最大两个行业领域——交通和市政工程中,民营资本成交金额仅占6%和21%。但是,在其他多个行业领域,如城镇综合开发、旅游、能源、养老、医疗、体育和文化等,民营资本参与PPP的项目在金额上均已接近和超过50%,其中,养老行业更高达89%,这充分显示了民营企业在很多行业参与PPP的热情和信心。
    进一步分析看,“民营资本参与难”的问题,由多种因素造成,因此不能寄希望一条“宣誓性”条款完全解决,需在《条例》中的多点形成合力。比如:明确“促进”和“规范”,给社会资本长期的政策预期;加强信息公开的主体、期限和内容的要求;明确争端解决机制和救济途径;增加项目融资导向,引导金融机构将更多注意力放在项目本身而非交易对手等。

项目融资的导向

    PPP融资作为一种项目融资,具有项目融资所具有的有限追索的特征。社会资本成立项目公司的目的之一就是通过项目责任的有限追索,来实现风险剥离(即项目公司的投资人仅以其在项目公司中的出资为限对项目承担责任)。多数情况下项目公司的母公司本身可能并不愿意也无需为项目提供额外的担保。
    PPP融资是否是一种有限追索权的项目融资,现有的政策文件中并没有非常明确的答案。根据明树数据统计,截至2017年7月,已经设立项目公司并进入实施阶段的项目个数达到了2257个,占落地项目总个数的56.6%。
    尽管实践中影响项目公司成立的因素很多,但当前PPP项目推进中,融资不到位成为一个普遍的因素。融资难固然跟项目本身的可融资性相关,但国内金融机构对PPP项目按照传统融资方式处理也有巨大的影响。金融机构往往按照传统抵押融资或担保融资的模式要求项目公司的母公司提供担保,甚至希望政府部门提供担保,这成为当前融资不到位的普遍障碍。项目融资的具体措施可以留待政策等工具解决,但笔者建议《条例》中应明确项目融资的导向,包括给予融资方在特定条件下的介入权,一方面从实际操作层面给金融机构的风控更多通过的理由,另一方面,也引导PPP融资逐步向有限追索或无追索的项目融资转变。
    (作者系北京明树数据科技有限公司总经理,国家发展改革委、财政部PPP专家。本文仅代表作者个人观点,不代表本报立场)

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【期号:3136】【版面:B05】【作者:肖光睿】打印本页
 
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