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开发园区建设发展要瞄准多元化转型
2017-04-01 00:00:00      中国经济导报

 


唐黎明

    1984年,我国启动园区开发建设,经过30多年发展,数量快速增长。以国家级开发区为例,2008~2015年,国家经济开发区和高新区数量分别由62个、55个增加到219个和145个。
    随着园区开发数量的增加及资源的整合和优化,园区产值等多项经济指标逐渐向好,增长速度高于全国整体经济增长水平。以国家级高新区为例,2015年,国家高新区共实现营业收入25.37万亿元,“十二五”期间实现年均增长17.4%;3个高新区营业收入超过1万亿元,63个高新区营业收入超过1000亿元,10家高新区增速在20%以上;42家高新区生产总值占所在城市生产总值比重超过20%。
    历经30多年发展,我国开发园区建设取得了巨大成就,但也在客观上面临一些“成长的烦恼”。
    ——开发区管委会的“尴尬定位”。这与开发区管委会的角色有关,国内90%以上的开发区管委会多是以政府派出部门的身份,为园区内的企业服务,是连接园区企业与当地政府的桥梁。这就要求开发区管委会一方面传达贯彻当地政府的产业规划意向,另一方面又要更加市场化地服务于企业的各类需求。
    纸质的产业规划固然好做,招商引资的策略也能每年一定,而产业的发展方向更多受市场支配,却未必能按照规划来发展。如果产业规划编制得比较科学客观,符合经济与产业的发展规律,那么,这个园区的招商引资和产业发展方向就会事半功倍。然而,很多地方的园区规划,尤其是三四线城市的产业规划,受“长官意志”影响较大,做得不尽科学,那么最终招商引资而来的企业和项目,可能就与规划方向大相径庭。
    ——园区土地的可调整空间越发有限。早期,我国开发区建设为了更快发展,大多比较粗放,来了项目就是客,土地利用和项目布局都相对宽松;后期引进的项目想要进入园区,却面临地价过高、空间不足等困境。
    上海某产业园区近期推出了“三个一万亿”的融资计划,其中的一个“一万亿”就是用于土地回购,有三四百平方公里的产业园区要转型升级,而回购价格在每亩100万~300万元。而在2000年,上海的工业用地出让价格是每亩10万元。可见,如何在规划建设之初就思考土地利用模式,让园区具有更大弹性空间,是开发区建设的重要课题。
    ——园区收益的困境。目前,我国大部分园区的主业仍然停留在土地批租、房地产开发、物业出租等方面,在服务、运营、增值服务上投入较少。这是因为,相当一部分地方政府在设计园区功能时,对政策导向和投资规模过分看重,反而忽略了园区服务和运营。
    截至2014年底,我国共有省级以上园区1686个,按照295个地级及以上城市来算,平均每个城市拥有园区5.71个,这还未统计各地“一区多园”的情况。总体上看,我国园区存在着比较严重的过剩情况,各开发区之间的竞争也越来越激烈,园区的空置率日益走高,传统业务的盈利空间也越来越小。这就要求未来的园区开发应当开辟更加多元的收入渠道。
    经过30多年发展,园区经济一方面对我国整体经济增长、技术进步、资本积累等作出了重要贡献;但另一方面,由于我国目前的园区开发模式大多属于政府主导,加之制度安排的不完善性,各区域在园区规划和开发的过程中出现了明显的“重数量轻质量”、同质化发展、资源低效利用甚至浪费等问题,从而弱化了园区经济效益的进一步提升。
    因此,我国未来的园区开发需从园区开发模式、园区经济制度安排,以及生产要素与园区自身禀赋匹配等方面进一步优化。
    一是园区开发模式需更加多元化。我国大多数的园区开发是政府主导开发建设,政府既是发起者、管理者,又是开发主体。这样的园区开发风险低,规划性强,项目推动具有较高的权威性和行政指令性,但也存在项目运作缺乏灵活性和创造性,政企不分角色错位等问题。
    今后,政府主导开发建设的园区建设,需要引入更多市场化主体,走政企合作开发或企业主导开发的道路。一般而言,政企合作开发,二者各司其职,政府的职责着重于制定规划和政策,提供公共服务,企业负责园区开发和运作。
    二是园区的土地利用模式也需多元化。实际上,早在2013年,“探索工业用地出让弹性年期和租赁制,探索存量工业用地退出机制”就被国土部列为年度重点任务之一,并在全国部分地区试点落地。
    2014年7月,北京经济技术开发区出台《北京经济技术开发区加强工业用地管理提高土地节约集约利用水平的实施意见》并明确指出:将改变园区内工业用地的供应方式,由按最高出让年限50年转变为缩短年限出让、代建厂房及实行直接租赁试点三种方式。缩短年限,即工业用地出让年限一般不高于20年,期限届满时,用地单位若达到入区时承诺的经济指标,仍然正常生产并保持增长态势,可以申请延期使用土地。多元化的土地利用模式,将使管委会具有更多的主动性和灵活性。
    三是园区盈利模式的多元化。如前所述,园区的传统业务主要在土地出让金和房地产的租金,以及政府的补贴和税收优惠。随着传统业务盈利能力下降,以后需要向增值型的业务转型,比如园区运营管理收益、生活配套服务等;甚至是对园区进行产业孵化及金融运作,比如房地产资本化运作、产业投资及孵化等。
    通常而言,园区集合了资本、技术、人才等众多经济要素,应该成为新经济增长的试验田。目前,众多园区企业面临着无法享受中小企业成长红利的困局:在招商引资过程中,园区通常会给予中小企业一定的租金优惠和便利,随着中小企业成长为大中型企业时,当他们可以支付更高租金时,往往选择离开园区前往城市核心区域入驻,留下空空的厂房。可见,开发园区现有的盈利模式无法享受中小企业成长的红利,现有经营模式的局限性显而易见。
    在“大众创业、万众创新”的大背景下,创投产业应该成为园区企业转型升级的重要方式之一。作为最好的中小企业入口,开发园区拥有最丰富的中小企业资源、最全面的中小企业数据、最好的扶持孵化条件,应该与中小企业共成长,通过创投共享成长红利。
    总之,开发园区要突破成长的烦恼,就需要从角色定位、开发模式、土地利用模式、盈利模式等多个层面,实现多元化转型。
    (作者系和君集团旗下专业资产管理与咨询服务平台和君云水泉合伙人)

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