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打造特色小镇,须规避产业定位风险
来自特色小镇PPP运作暨医疗养老教育PPP产业合作论坛上的声音
2017-06-30 00:00:00      中国经济导报

 

 

浙江特色小镇是此轮特色小镇建设的标杆与先行者。资料图片

浙江特色小镇是此轮特色小镇建设的标杆与先行者。资料图片

 


杜璞

    国家在近一年中出台了一系列有关特色小镇的政策。特色小镇,是我国新型城镇化发展的抓手,是城镇化中长期发展的目标,更是近期小镇发展建设的工作重点。关于特色小镇的建设,中发改智慧城市研究院共收集国内外55个成功的特色小镇案例,并逐个进行了研究比对。
    通过对比研究,我们发现,作为特色小镇首先要有产业来支撑,没有产业的特色小镇是无法持久的。同时,许多特色小镇在建设中没有重视产业风险也是目前需要注意的问题。

未来小城镇可以三位一体发展:高速公路+高速铁路+低空飞行

    人口因素是城镇化中一个很重要的因素。从国家统计局的数据中我们得知,我国近40年中取得了一个相当伟大的成就,1949年中国的人口5.4亿,1978年时增加到9.6亿,2016时又增加到13.7亿。过去40年的城镇化使我们的城镇在人口上发生了很大的变化,农村人口在1978年的基础上整整下降2个亿,国家的户籍城镇人口大约在37%。
    国务院在《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》中提出一个明确目标,到2020年城镇化率达到60%,户籍人口达到40%。一般来讲,城镇化率在30%~70%之间是一个快速发展期,但我国当前城镇化率增长明显慢了下来。从人口这个角度讨论,中国城镇化率为什么发展到这个阶段会进入到某种瓶颈?这其中一个主要原因是我国的人口基数过大、人口早期增长过快。实际上我国城镇化增长还是很快的,单纯从数字角度看,不到40年时间内,我们就完成了将近6个亿的城镇人口纯增长。
    从国家统计局和《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》的一些资料数据来看,我国资源相对短缺、生态相对脆弱。城乡和区域发展极不平衡是我国城镇化过程中面临的比较突出的问题。在经济发达地区,江浙地带特色小镇和城镇化发展比较好的区域甚至不用PPP就能把城镇化做得很好。可是经济欠发达和不发达的地区,即使做PPP也有很多困难。同时我国区域发展很不平衡。京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大城市群,以2.8%的国土面积集聚了18%的人口,创造了36%的国内生产总值,这种情况在发达国家也不多见,这也是中国特色或者是中国的特殊情况。
    我国的商品价格和世界接轨,但服务业发展仍然缓慢,价格接近的情况下我们的消费能力又差很多,我国服务业占比和发达国家有很大差异,很重要的原因来源于我国的人均收入。我们的人均收入,仅相当于发达国家的1/4或者1/5,要在这样的比例下带动需求市场,受到了很大限制。
    未来小城镇可以三位一体发展,即高速公路、高速铁路和低空飞行。国家计划到2020年在全国建成500个通用机场,有些特色小镇就应该具备发展通用机场的条件。3000米以下的低空飞行在未来物流、经济和旅游方面会起到很大的作用。可以说交通的快速发展虽给我们提供了极大便利,缩短了城市之间的距离,但对不少小城镇的发展也产生冲击。
    农村泥草房危房改造是国务院一个惠及民生的项目,现已接近尾声。在西部经济欠发达甚至特别困难的一些地区,少部分人几代没住过砖瓦房,现在党和政府使他们完成了梦想,改善了居住条件,在这样的背景下需要拥有怎样的吸引力才能使农民同意土地流转和接受城镇化?这也是发展特色小镇中需要考虑的一个要素。
    此外,我国大城市问题突出,如何缓解大城市问题也是这一轮国家发展城镇化的目的之一。
    
成功特色小镇的要素:产业单一辐射广、历史悠久可持续、从业人口比例高

    目前,从收集到的特色小镇案例来看,有以下这些特点:
    一是产业相对单一。我们发现这些特色城镇的案例中,早期在做产业时都相对单一。在发展的起步阶段,相对单一要比综合发展的成功率更高,所以小镇产业相对单一是我们掌握的一个基本情况。
    二是历史相对悠久。我们是没有办法选择历史的,就像我们每个人没有办法选择出身一样。许多镇的情况没有办法复制,但总体来说,现在比较出名的小镇历史都相对悠久,无论是国外的还是国内的。资料显示,江浙的很多小镇,是在南宋时期发展起来的,但在北方例如东北,想找这样的小镇就很困难。总体来说,现在成功的小镇历史相对都比较悠久。
    三是持续发展和完善。当一个小镇想要得到大发展,需要政策有一定的持续性,未来特色小镇中,可能大部分采用PPP模式,可持续的投入和完善就显得尤为重要。我们该如何提高持续发展呢?没有持续的投入是不会有进一步发展的,至于完善,应该是一个全方位的完善。
    四是产业辐射面较广。我们精选的55个特色小镇案例中,产业辐射面较广的比例是很高的。产业辐射全球的超过50%,辐射本大洲的占8.6%,辐射全国的达到37.1%,这些数据显示,打造特色小镇产业定位区域不能太小。
    五是从业人口比例高。在我们选取的案例中,国内外小镇居民平均从业率约为32.1%,其中国外小镇居民平均从业率为28.9%;国内小镇居民平均从业率为34.7%。产业成熟度和产业风险控制合不合理是这一轮特色小镇发展关键问题之一。

两个角度打造特色小镇:基本功能+产业

    我们如何来打造一个特色小镇,从哪个角度来切入这项工作?实际上无外乎两种,一种是城市小城镇的基本功能,另一种是小城镇的产业。基本功能是最基础的,无论这个地方是否发展特色小镇都应该完善,基本功能比如教育、医疗、社会保障还有社会治安等等,另一个市政基础设施类,如地下综合管廊、海绵城市、城市黑臭水体整治、垃圾无害化处理等。第二步要完善产业功能,政府更多需要做的是如何完善基本政策和打造好平台,剩下市场的问题就交给市场来解决。
    首先,要出台一些规划。这些规划很关键,不单是一些基础设施的规划,从宜居这个角度讲还要打造教育、医疗、休闲养老、政府服务效能这样一个全方位的基本规划。
    其次,地方政府应提高重视程度。在国家宏观的政策条件下需要地方政府出台更细更合理的特色小镇的文件或者标准,从而促进国家新一轮特色小镇政策落地的效率和效能。这在无论何种特色小镇中都是一个基本的要素。浙江在打造特色小镇当中提到了发展旅游一定要达到5A级标准,产业一定达到3A级标准,从宜居角度来说,参照2007年住建部出台的《宜居城市科学评价标准》建造特色小镇则会更全面合理一些。
    再次,要有持续的投入与实施。投入大体有两方面。第一部分是政府投入。政府有前期投入、基本功能完善中的投入。第二部分投入,是社会资本介入涉及到财力投入与实施,在财力有限的情况下如何投入与实施,这是地方政府和社会资本双方都应该考虑的。应该紧紧围绕当地财力开展特色小镇建设,在经济不发达和欠发达地区和县级财政可以考虑捆绑,这样特色小镇建成的可能性会大点。单纯靠小镇本身的财力,江浙可能可以,但很多经济不发达地区是没办法做的。
    最后是指导和监督。指导方面,更侧重于专家团队的指导或专业人士指导,让专业人做专业事;监督应是社会资本和政府有机结合形成的监督,这样一个监督机制保证整个过程持续的实施。在合同拟定过程中,如何平衡双方利益,怎样更好地执行合同内容,以及如何进行绩效考核等问题,也需要大众的监督和相关体制进一步完善,这样才能尽可能保障各方利益。
    作为特色小镇首先要有产业来支撑,没有产业的特色小镇是无法持久的。判断一个地区能不能发展特色小镇,首先应该对特色产业进行一个初步的寻找,当地一些基本资源、历史文化、自然山水和一些已经具备一定规模的产业都具有可能性。而后从区位上找,可以用半小时、一小时和两小时经济圈的说法作为特色小镇寻找和包装方面的一个参照(高铁)——一类是大城市周边的小镇,另一类是距离大城市较远的小镇。在这样一个范围内,用数据来确定要发展的产业市场预期如何、怎样对风险做合理规避。
    许多特色小镇在建设中没有重视产业风险,也是目前需要注意的问题。打造特色小镇,需要清晰的思路、科学的决策和精确的数据来支撑,然后才能在规避风险的情况下进行小镇建设。关于特色产业的评价,应该以专家团队为主,结合政府方对产业的基本评价从而得出一个团队性的结论,同时对项目、产业的可行性也要进行分析。特色产业发展和城市基本功能完善的方法和思路大同小异,但政府方不仅要负责对外宣传招商引资,还要完善设施和自我约束机制,切实提升公共服务水平。

打造特色小镇的十条建议

    未来,如何打造特色小镇,如何实现小镇的可持续发展,我们有以下一些建议:
    一、风险识别和控制。如何进行风险识别和控制,可以考虑搜集更多失败案例,找到在项目投资或项目建设中的风险,在项目推进过程中进行合理控制和风险规避。
    二、还原乡愁和青山绿水。乡愁和青山绿水是习近平总书记提出的,是自然环境的恢复、历史记忆的延续和现代的结合。还原是一种化学概念,有些项目就是在做还原,最典型的就是黑臭水体整治。
    三、变慢与时空漫步。有些休闲养老类的特色小镇打造时可以考虑把生活节奏放慢。第二是时空漫步,在历史比较悠久的特色小镇中,可以考虑更大胆的历史再现,从而给特色小镇建设带来活力和竞争力。
    四、特色小镇产业不单单是与大中城市配套。特色小镇当然离不开与大城市产业有机结合和转移,但不能简单作为产业链中的一环。成为大城市配套,在一定意义上增加了特色小镇产业形成和壮大的风险。国外特色小镇给我们一个最大的启示,是产业的独立性。
    五、就业是特色小镇成败的核心。建设特色小镇一个重要问题是农村人口如何转移,从而实现土地流转和农业现代化。但有些特色小镇发展到一定规模或发展特殊产业时对积攒人口是有排斥的,如美国的格林威治小镇,这个小镇排斥与对冲基金无关的产业,其他人来也是不受欢迎的。
    六、立足现在放眼未来科学规划。要有一个统筹的概念。只有方向明确、思路清晰、政策连续、坚持发展建设,才能把特色小镇这个事情做好。
    七、狭义上很多情况下旅游和产业很难同时驱动。在我们研究的这些案例当中只有丹麦比隆小镇是旅游和产业并行的,但就算是这样,它的发展也有一个时间错差。适合旅游的特色小镇不见得适合休闲养老,适合打造实体产业的特色小镇不见得适合旅游。
    八、组织引领和平台打造。这是政府的责任,但社会资本方也可以这么做。平台搭建起来,才能更多吸引产业集聚,加快特色产业发展。
    九、人才的引进和培训机制。特色小镇打造某些产业时,我们说筑巢引凤,通过社会资本方和政府方吸引人才到这个地方来,某些产业需要普通员工的,要有普通员工培训。
    十、市场监督和诚信体系的完善。如果没有完善的诚信体系,那么整个国家这一轮重大项目的落地和特色小镇的落地就要经受一个很大的考验。诚信是社会资本方和政府方共同需要的,事关成败。
    (作者为中发改智慧城市规划设计研究院副总工程师)
 

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【期号:3097】【版面:B02】【作者:杜璞】打印本页
 
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