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“人员识别难”“项目实施难”“产业后扶难”
易地扶贫搬迁 湖南巧破“三难”
——就易地扶贫搬迁工作专访湖南省发展改革委党组成员、省湘西办主任、省易地扶贫搬迁联席会议办公室主任周震虹
2018-04-26 00:00:00      中国经济导报

    新邵县潭府乡水口村易地扶贫搬迁集中安置点,全部采用“底层门面+三层住房”的结构,设计就考虑了后扶产业。新邵县发改局/供图

新邵县潭府乡水口村易地扶贫搬迁集中安置点,全部采用“底层门面+三层住房”的结构,设计就考虑了后扶产业。新邵县发改局/供图

 


唐智宏 田拥军 《中国战略新兴产业》记者|龚德贤

    易地扶贫搬迁是脱贫攻坚的“头号工程”,湖南省委、省政府高度重视,把易地扶贫搬迁作为重大政治任务、重大民生工程和重大发展机遇来推进和落实。
    为此,《中国战略新兴产业》记者专访了湖南省发展改革委党组成员、省湘西办主任、省易地扶贫搬迁联席会议办公室主任周震虹,得知湖南的易地扶贫搬迁工作在“人员识别难”、“项目实施难”、“产业后扶难”等难题上均进行了有益探索。
    
“三高三全一最”啃下脱贫攻坚“最硬的骨头”

    记者:易地扶贫搬迁是精准脱贫“头号工程”,湖南是如何落实推进的?
    周震虹:易地扶贫搬迁是“五个一批”工程的重要组成部分,是脱贫攻坚中一块“最硬的骨头”,是重中之重、难中之难。为打赢这场攻坚战,湖南省委、省政府采取了一系列超常规的措施,我把它归纳为“三高三全一最”,“三高”即高强度推进、高精度识别、高标准建设;“三全”即全领域督查、全过程监管、全方位扶持;“一最”即最严格的考核。
    在高强度推进上,湖南省委、省政府先后6次召开全省性大会落实推进易地扶贫搬迁工作,省主要领导坚持用心用情用力亲自抓,多次深入贫困地区调研,督导易地扶贫搬迁工作。建立了由常务副省长和分管副省长担任“双召集人”的高规格联席会议制度。省、市(州)、县(市区)政府层层签订责任状。
    在高精度识别上,我们在全国第一个提出“先定区域后定人”的识别思路,以区域的精准保证搬迁户的精准,不让一个贫困户掉队,确保易地扶贫搬迁的“帽子”戴在每一个贫困户头上。
    在高标准建设上,为了确保房屋建设质量,湖南创新探索了总承包、零利润的建设模式,全省30户以上的集中安置点全部委托全省建房水平最高的省属国有企业湖南建工集团总承包,实施交钥匙工程,以保证工程质量、建设进度和政策执行。
    全覆盖督查方面,采取“政府+专业”的第三方评估机构、媒体监督、社会监督等,将常年巡查、项目稽查、专项督查贯穿始终,做到全覆盖、无死角。
    全过程监管方面,创新开发了湖南省易地扶贫搬迁信息管理系统,采取“互联网+”的全新模式对整个搬迁过程实行随时随地、实时实地的跟踪监管。
    全方位扶持方面,为了避免“住上新房子,过着苦日子”的现象发生,坚决防止举债建房,因搬增贫。我们实行后扶产业和脱贫举措前置,从加强教育扶贫到加强健康扶贫,突出注重扶志气、扶道德、扶文化,激发内生动力,切实阻断贫困代际传递。
    最严格的考核方面,严守搬迁对象精准的“界线”,严守住房面积的“标线”,严守搬迁不举债的“底线”,严守项目规范管理的“红线”,以“零容忍”的态度对待易地扶贫搬迁工作中出现的问题,定期对各市州县的工作情况和进度进行媒体通报,启动约谈、诫勉、免职、问责等机制,对工作推进不力或出现重大问题的严肃问责,层层压紧压实责任,确保国家政策在湖南落地生根。
    
湖南经验:能精准识别对象、能优化项目建设

    记者:易地扶贫搬迁最难的是对搬迁对象的精准识别,对此湖南作了哪些有益的探索?
    周震虹:精准识别搬迁对象,是做好易地扶贫搬迁工作的“第一粒扣子”,第一粒扣子扣错了,后面步步皆错。为确保搬迁对象识别精准,我们主要开展了以下工作:
    一是科学划定迁出区域。按照“先定地域范围后定人”的原则,将“一方水土养不起一方人”的要求细化为七类划定标准:一是土地贫瘠、人地矛盾突出、水资源匮乏等生产生活条件恶劣,通过就地就近帮扶促进生产或就业仍无法让农户脱贫的区域;二是生态环境脆弱,属于石漠化重度或中度的地区;三是地震活跃带、地质灾害多发易发区;四是易渍易涝湖区低洼区;五是县域内水源保护地、生态保护区核心区域等限制开发区或禁止开发、不宜开发区;六是地理位置偏远,交通、水利、电力等基础设施和教育、医疗等基本公共服务落后,严重制约区域发展,并且延伸基础设施和公共服务成本远高于易地扶贫搬迁成本的区域;七是农村危房改造任务特别重且其中建档立卡贫困户无房户和D级危房存量大的行政村。省扶贫办组织各县(市、区)根据上述7类划定标准,以村民小组和自然村寨为单位,按照乡镇申报、复核确定、公示公告、上报备案等四步程序,统筹划定迁出区域,再从划定的迁出区域内甄别确定搬迁对象,以“范围精准”进一步确保“身份精准”。
    二是严格确认程序。省里研究出台了《湖南省建档立卡贫困户易地扶贫搬迁对象确认办法》,规定易地搬迁对象必须严格按照农户申请、村委会初审及公示、乡镇政府审核及公示、县政府审批及公告、签订协议等五步程序予以确定。通过严格执行规范程序,确保对象识别过程公开透明,有效避免了优亲厚友、识别不精准等问题发生。
    三是开展再排查再核实。按照“应退必退、应进全进”的原则,2017年省里组织各县(市、区)开展建档立卡贫困人口精准识别大排查,并对“十三五”易地搬迁对象进行再甄别、再核实,全省“十三五”搬迁总任务由80万调减为72万人,力求搬迁对象与标识对象基本做到一一对应。
    记者:据悉湖南在项目建设推进实施方面也作了大胆创新,有哪些值得借鉴的经验?
    周震虹:易地扶贫搬迁项目建设涉及安置区选址、住房建设、设施配套等方方面面,多种矛盾交织、各类风险并存,工作难度很大。为了打赢这场攻坚站,啃下这块硬骨头,我省的易地扶贫搬迁项目建设工作在严格执行国家政策的同时,根据省情实际,创造性地推出了一系列创新方法,形成了一系列特色鲜明的经验,有些还在全国复制推广。
    第一,优化安置方式。经过前两年的摸索,国家易地扶贫搬迁的顶层设计越来越完善,体制机制越来越健全,政策举措也越来越具体。国家层面也形成了三个认识:一是进城安置比例越高越好;二是集中安置是主流方向;三是整村整组搬迁安置值得发扬。我省通过两年的摸索实践,也发现分散安置选址难把握、标准难控制、资源难配置、帮扶难到位等问题。为此,经省政府同意,省联席办出台政策对我省易地搬迁安置方式进行调整优化,规定2018年新建的易地搬迁项目一律实行集中安置,不再进行分散安置、购房(货币)安置。安置规模要求达到30户以上,安置选址主要在县城、中心镇、产业园区、乡村旅游区等的区域。省里下决心搞集中安置,目的就是要充分利用上述区域经济要素聚集功能强、创业就业机会多、人口承载容量大的优势,方便群众就近就业、享受现有公共服务,推动生产生活方式发生质变。
    第二,创新建设模式。为彻底解决易地扶贫搬迁项目招投标时间长、围标串标等问题突出,根据省委决定,将全省30户以上的集中安置项目,由省政府委托省属国有企业统一进行EPC(设计、采购、施工)总承包。通过强化省直部门的联合监管服务,制定省直部门责任清单,加大联合监管力度,推动总承包项目落实“五保证”:即保证计划完成、保证工程质量、保证建设进度、保证政策到位、保证不挂靠转包。同时,为确保总承包企业实行零利润管理,省联席办制定出台总承包工程造价管理指导意见,并督促各县(市、区)组织专门班子,做好与总承包企业的对接,及时协调解决总承包工作中的困难,全程跟踪、全力服务项目建设。通过创新建设模式,充分发挥国有企业专业团队的作用,简化了项目建设流程,缩短了建设周期,有效地解决了项目建设进度慢、安置房屋质量差等问题。
    第三,创新管理方法。一是开发建设了“互联网+湖南省易地扶贫搬迁信息管理系统”,设置了项目进度影像监控、数据分析、搬迁对象信息综合、发布等功能,可对每个搬迁户的相关信息和项目进度实行实时在线监测,实现了对易地扶贫搬迁项目全过程和全覆盖管理。二是建立常年巡查制度。通过第三方机构对搬迁对象识别、安置选址、住房面积、资金使用、后续发展等关键环节进行常态化巡查,同时建立了易地扶贫迁突出问题整改机制,为确保易地扶贫搬迁政策落实,精准高效完成搬迁任务提供了有力保障。
    
“搬得出”,更要“稳得住、能致富”

    记者:“挪穷窝、换穷业、拔穷根”和“搬得出、稳得住、能致富”是习近平关于易地扶贫搬迁的主旨思想,对此,湖南是怎样规划并落地的?
    周震虹:搬迁只是手段,脱贫才是目的,是解决“一方水土养不起一方人”地区的贫困人口脱贫问题。我省推进易地扶贫搬迁工作,始终坚持脱贫导向,力争做到搬迁一户、脱贫一户。主要还是从以下两方面着手:
    第一,在总体规划上突出后续脱贫发展。我省在制定“十三五”易地扶贫搬迁规划时,就明确提出了加快推进搬迁群众脱贫发展的总体思路。即以72万建档立卡搬迁人口为目标,依据不同地方的资源禀赋,确定不同安置模式,规划部署易地扶贫搬迁后续脱贫工作。为确保实现易地扶贫搬迁“搬得出、稳得住、有事做、能致富”的目标,2017~2018年省发改委专项安排1.05亿元,在湘西地区40个县(市、区)开展易地搬迁后续产业就业扶持试点示范。一方面,对由龙头企业、农民合作社等新型经营主体建设,建档立卡搬迁户参与度高的特色农林产业基地给予奖补支持,形成龙头带基地、基地联农户的模式,增加搬迁贫困人口收入;另一方面,对在工业园区、旅游景区、乡村旅游区吸纳建档立卡搬迁人口就业的企业给予奖补支持,引导搬迁贫困人口向旅游服务业、商贸流通业、交通运输业、工业企业等二、三产业转移。通过后续产业就业扶持试点示范,2017年湘西地区有1.1万建档立卡搬迁人口通过劳务报酬、保底回购、入股分红、土地租金等方式直接受益,加快了脱贫致富步伐。
    第二,指导各地落实好后续帮扶措施。督促各地坚持“以产带迁”“以业促迁”制定项目实施方案,跟进后续脱贫产业前置化安排,以市场为导向发展特色产业,积极培育特色种养业、手工业、乡村旅游等。千方百计拓宽就业渠道,特别是扩大安置点就地就业。比如怀化沅陵县将制鞋车间建在易地搬迁集中安置点内,为带动产业发展、解决搬迁户就业增收开辟了新路径。到2017年底,沅陵县已创办“扶贫车间”30个,吸纳就业人口2000人,其中贫困人口有800多人。江华县将易地搬迁安置房第一层设计为厂房式门面,支持引导企业将操作简单、用工灵活的劳动密集型生产环节转移到安置点车间,搬迁户“楼上住家,楼下就业”,月均工资达2000元以上。同时,在安置区周边建立一批标准厂房和产业发展基地,通过建立产业发展引导基金,大力招商引资引入企业,吸纳搬迁贫困户600余名,搬迁户年收入达1.5万元以上。还有,宁乡县把易地搬迁与全域旅游有机结合,将黄材水库周边7个贫困村、552户贫困户1864人整体搬迁至黄材镇炭河古城“千手大屋”进行集中安置,以炭河古城作为总揽宁乡西部的“牛鼻子”和核心,把沩山风景区、黄材水库和周边有开发潜力的自然生态和人文奇观整合成片,将其打造成为新的旅游目的地,以旅游产业带动就业创业。祁东县马杜桥乡,积极引农业开发公司,在易地搬迁安置点对面建设700亩观光农业风光带,900亩黄花菜、红心猕猴桃和油茶基地,创造就业岗位100余个,为搬迁贫困户人均增收2000余元。
    记者:今年完成全部搬迁任务后,下一步在后续脱贫致富方面有怎样的制度设计和项目安排?
    周震虹:脱贫攻坚越到后面任务越重、难度越大,今年不仅要完成剩余的28万人(包括2017年提前实施的7万人)的搬迁任务,还要继续延伸做好2016年和2017年搬迁群众的产业发展、就业引导、技能培训、社会保障、心理疏导等后续扶持工作,确保到2020年所有贫困地区和贫困人口与全省人民一道迈入全面小康社会。为此,我们将做好以下三方面工作:
    一是研究制定易地扶贫搬迁结余资金使用政策。我省2016~2017年分散安置比例较高,分散安置对配套基础及公共服务设施投入较少,部分县(市、区)的易地搬迁资金有节余。省联席办将对各地易地搬迁结余资金使用情况开展调研摸底,研究制定节余资金使用政策,通过明确使用范围,指导各地将易地搬迁节余资金用于搬迁贫困人口的后续产业及就业扶持,进一步发挥好资金效益。
    二是将所有建档立卡易地扶贫搬迁对象的脱贫摘帽统一纳入全省贫困对象脱贫退出考核。按照国家发改委部署,在脱贫攻坚期内,对105个项目县(市、区)持续开展“拉网式全覆盖”大巡查,将建档立卡搬迁人口的产业发展、就业引导、技能培训、社会保障等后续扶持政策措施落实情况,以及增收脱贫情况作为巡查的重要内容,确保不漏一个安置点、不漏一个搬迁户,监督各地因地制宜、因村因户落实后续帮扶措施,确保帮扶工作扎实、脱贫结果真实,坚决杜绝“数字脱贫”、虚假脱贫。
    三是继续加大财政支持力度。安排专项资金对建档立卡搬迁人口参与度高的特色农林产业基地建设,对吸纳建档立卡搬迁人口就业多的企业给予奖补,积极引导社会力量带动建档立卡搬迁人口增收,进一步加快搬迁群众脱贫致富步伐。

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