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审查机制趋紧 中企对欧投资待破新阻
2017-12-06 00:00:00      中国经济导报

 

 


朱帅

    我国可以充分利用不同的交流平台,向支持自由贸易、反对保护主义的欧盟成员国阐明利害关系,增强其接纳中国投资会使中欧双方实现合作共赢的认知与信心。

    不久前,欧盟委员会主席容克在欧洲议会总部发表2017年度《盟情咨文》,强调欧盟不是“天真的自由贸易者”,必须捍卫自身的战略利益,为此要设立新的欧盟投资审查框架,对外资进行更严格的审核。而此前,德国也已通过《对外经济条例》第九次修正案,规定政府可在关键技术有可能落入非欧盟买方手中的情况下,阻止外资收购德企超过25%的股份,以保护国内关键技术。笔者认为,这些举措都将给我国企业投资欧盟造成阻碍,需积极加以应对。

背景

    在笔者看来,欧盟及德国近期在出台新投资审查机制方面,动作连连,主要有两方面的因素:
    ——中企对欧投资急剧增长引发欧盟担忧。
    随着“一带一路”倡议和“走出去”战略的实施与推进,我国企业加快了全球产业链布局,仅2016年的跨境并购交易额就高达2270亿美元。而由于投资环境较为宽松,欧盟一直是我国企业主要的投资目标区域。2000~2016年,我国对欧盟直接投资总额为1015亿欧元。根据欧盟统计局的数据,2016年欧盟吸引外国投资约2800亿欧元,同比下降41%,而我国对欧盟直接投资却激增76%,达到351亿欧元。与之对应的是,欧盟在华并购交易额连续第二年下滑,降至77亿欧元。
    此外,我国对欧盟的投资主要集中于高科技制造业、能源和基础设施领域,随着投资额和并购数量的迅速增长,欧盟部分成员国的担忧程度越来越深,限制中资收购的言论甚嚣尘上。像此次欧盟委员会提出设立投资审查框架的举措就具有很强的针对性,而之前的一些做法也已经表明,欧盟对于来自中国的投资开始保持警惕。如2017年2月欧盟委员会开始调查中国“一带一路”倡议的标志性项目匈塞铁路的财务可行性,并调查该项目是否违反了“大型交通项目必须进行公开招标”的欧盟法律规定等。
    ——保护主义思潮正从德国蔓延至整个欧洲。
    德国作为高科技制造业强国,一直是最受外国投资者欢迎的欧盟成员国。相关统计显示,2016年外国企业对德企的投资并购项目数为1707个,为2015年的4倍。
    中国企业一直希望通过并购获得海外先进技术,帮助自身向产业链高端转型。2011年后德国经济复苏放缓,大批德国企业被迫申请破产,为中国企业并购提供了机会。中国在德国的并购额从2015年的12亿欧元迅速增长至2016年的110亿欧元,占到中国对欧盟投资的首位,而德国在中国的并购额仅为35亿欧元,这让德国国内的保护主义思潮日益高涨。特别是2016年,美的集团以45亿欧元的价格收购了德国机器人制造商库卡(Kuka),更在德国政界和企业界引发了关于技术外流的激烈讨论。此后,中国企业在德国的收购逐渐变得困难,2016年被否决的中国宏芯基金(FGC)收购德国半导体设备生产商爱思强(Aixtron)就是典型。正是由于受到诸多限制,2017年上半年,中国在德国的直接投资总额比2016年同期减少一半以上。
    笔者认为,随着欧洲产业竞争优势的下滑,保护主义蔓延的范围在不断扩大。从拒绝承认中国市场经济地位到对中国钢材征收反倾销税,种种迹象表明,逆全球化思潮在欧盟的抬头将对中国企业在欧收购产生明显的负面影响。

压力

    通过对欧盟及德国新投资审查机制的分析,可以得出这样的结论,中企未来对欧投资将面临管控重点和审查程序的双重压力。笔者认为,以下两方面的影响尤其值得关注:
    ——重要基础设施和关键技术领域将是未来管控重点
    德国2017年通过的《对外经济条例》第九次修正案(以下简称“修正案”),对非欧盟投资者在德国进行收购制定了新的审查规则。其中在审查内容方面,之前德国明确禁止外国投资者进入的领域,只有建设和经营核电站与核垃圾处理项目,以及军事和国防工业。而修正案则要求非欧盟投资者在对“关键基础设施”和“安全相关技术”进行25%以上股份收购时,就有义务通知德国经济和能源部。何为“关键基础设施”?修正案明确定义为,能源、信息技术、电信、交通运输、健康、水、营养品、金融、保险。此外,修正案中对于经济和能源部的审查期限,也从原来的3个月内延长至4个月。
    再看欧盟方面。尽管欧盟声称针对外国投资的审查框架将是透明、非歧视以及可预见性的,欧盟委员会主要审查影响欧盟利益的工程和项目,包括研发(地平线2020)、太空(伽利略),以及交通、能源和通讯网络(泛欧洲网络,即TEN)领域。但是,由于审核内容和期限变得严格,今后中国企业针对欧盟基础设施和技术领域的投资将受到很大影响,不仅资金和时间成本增加,而且以往惯用的通过设立欧盟子公司间接收购从而规避审查的做法也将失去作用。
    ——审查程序采用欧盟合作机制,中企面临欧美联手钳制风险。
    在审查程序上,欧盟合作机制包括以下7个步骤:第一,成员国审查投资。第二,成员国通知欧盟委员会以及其他成员国。第三,欧盟委员会以及其他成员国要求获得额外信息。第四,成员国分享额外信息。第五,其他成员国发表评论,欧盟委员会发表意见。第六,成员国考虑意见和评论。第七,成员国作出决定。不过,目前提出的新规,增加了“需得到欧盟议会以及欧盟成员国的批准”的新内容。
    未来中国企业对欧并购可能受到欧盟和美国的联手钳制。在欧盟拟出台投资审查新机制中,如果跨境收购交易的标的公司业务涉及其他国家市场,那么交易的达成还需通过其他国家监管部门的审批。由于很多欧盟企业在美国设有分公司,这就意味着中国对欧盟企业的并购也需要接受美国外资投资委员会的审查。而随着欧盟设立类似美国的外国投资审查机制,今后中企对欧投资将面临双重审查,需消耗大量的资金、时间成本,项目不确定性明显上升。

对策

    如何应对严峻的对欧投资并购新形势,笔者有如下建议:
    ——深入研究,针对可能出现的三种情况精准施策。
    由于欧盟各成员国之间存在较大差异,因此建立一个泛欧盟的外资审查机制并不符合客观现实。未来可能出现三种情况:第一,使用已有的竞争政策进行调节,设置对投资者更高的环保和劳动力标准。第二,通过试点方式在一些国家或领域先行先试,在此基础上通过评估以决定是否适合推广。第三,先期制定一个标准较低、内容宽泛、约束力较弱的版本,后续根据实际情况不断加以更正,这样更容易在全体成员国内部获得通过。
    我国企业可对症下药:第一,严格执行欧盟的环保和劳动力标准,这本身也符合我国企业转型升级的内在要求。第二,短期内审查势必会影响到我国企业对部分欧盟成员国的投资,应提前做好项目区域布局和时间进度安排。第三,在审查机制版本升级的过程中,通过多渠道多平台,努力争取更大限度的利益共赢空间。
    ——释放善意,增强欧盟成员国合作共赢的信心。
    由于各成员国存在不同的利益诉求,欧盟内部对是否应该设立外国投资审查机构意见并不统一,主要分为3个阵营。德国、法国和意大利对严格审查持赞成立场;以荷兰为代表的传统上的自由贸易国家,则倾向于同欧盟以外的投资国以双边投资协定方式来改善市场准入和投资情况;以葡萄牙、希腊等为代表的受欧债危机冲击严重的国家,则强烈反对审查,非常渴望有来自欧盟之外的投资带动经济和就业。
    对此,我国可以充分利用不同的交流平台,向支持自由贸易、反对保护主义的欧盟成员国阐明利害关系,增强其接纳中国投资会使中欧双方实现合作共赢的认知与信心。
    ——主动沟通,争取欧盟本土企业对并购的支持。
    欧盟出台外资审查机制的本意是保护本土企业,但实践证明,保护主义只能延缓外来资本的冲击,从长远看,将进一步削弱本土企业的竞争力。对欧盟本土企业而言,更严格的监管恰恰是政府对自由市场的干涉,有可能切断本土企业的发展机会。事实上,中资企业对欧盟企业已有的并购大多实现了双赢,中资企业通过并购获取技术、专利、人才、市场等资源,欧盟本土企业通过中国投资盘活资产实现复兴,也避免了员工失业。因此,应主动与欧盟企业联合会及工会加强沟通,以获取其对中国企业并购的支持。
    (作者单位:工业和信息化部赛迪研究院)
 

【期号:3184】【版面:B06】【作者:朱帅】打印本页
 
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