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惠风和畅看惠南
——记上海市浦东新区惠南镇以党的十九大精神为引领创新基层社会治理
2018-03-08 00:00:00      中国经济导报

惠风和畅的惠南镇一景。惠南镇/供图

惠风和畅的惠南镇一景。惠南镇/供图

 


    “天朗气清,惠风和畅。”近些年特别是党的十九大胜利召开以来,上海市浦东新区惠南镇根据十九大报告作出的战略决策部署,着眼于我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾,在市委市政府、区委区政府坚强有力领导下,把群众对美好生活的向往牢牢当作自己的奋斗目标,不断解决好群众最关心最直接最现实的利益问题,一件事情接着一件事情办,一年接着一年干,加速推进“家门口”服务,让群众持续看到变化、不断得到实惠。
    当前,上海、浦东新区以及惠南镇的发展,都已进入全新阶段,要面向全球、面向未来建设“五个中心”、卓越的全球城市和具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市,惠南镇创新基层社会治理的一系列扎实有效行动,正是提高城市管理精细化水平作为推动高质量发展的重要之举、创造高品质生活的必然之为。今后一个时期,惠南镇将以绣花般的细心、耐心和卓越心,使自己脚下这片城区更有温度、更富魅力、更具吸引力,不断书写远郊大镇全面迈向创美之城的全新时代篇章。
    
以党建引领构建立体式治理体系

    前不久,上海市委书记李强在浦东新区调研时强调,要充分认识浦东在全局大局中特殊位置,并特别注重突出基层党建工作,不断推进基层党的工作创新,提升基层党组织的组织力,使基层党组织更有活力、党员更好起作用。
    惠南镇是原南汇区政府所在地,由于地处远郊,作为曾经的老县城,城乡差距大,其发展不充分、不平衡的特征十分明显。在这样的背景下,惠南的社会治理工作面临的压力十分巨大。
    民之所望、难之所在,便是政之所施、力之所向。以党建为引领,着力构建立体式社会治理体系,成为新时代里惠南镇创新基层社会治理的最大特点。
    目前,惠南镇正按照全市统一部署,深入开展大调研,坚持需求导向、问题导向、效果导向,深入了解惠南改革发展稳定面临的矛盾和问题,并特别注重深入贯彻落实市委“1+6”文件精神和区委统筹核心发展权、下沉区域管理权的有关部署,不断创新社会治理,加强基层建设。
    惠南镇党委将党建引领放在首要位置,依托区域化党建来打破条块分割,整合服务资源,以党的建设来带动社会治理,逐步形成了“654321”的体系架构。“6”是指区域化党建联席会议所形成的经济建设、法治建设、社会建设、城市管理、城乡建设、文化艺术六大专委会;“5”是指民乐、东城、黄路、园中、文源五大社区党委;“4”是指惠民医盟、惠民学盟、惠民商盟、惠民艺盟四大区域化党建项目品牌;“3”是指三十个居民区党组织;“2”是指二十七个村党组织;“1”是指一个综合党委。截至2018年2月,全镇党员人数6966名,直属党(总)支部105个。
    通过区域化党建的引领,惠南镇社会治理形成了一些比较突出的重要阶段性成果,这主要体现为“三个联动”、“四个联盟”。
“三个联动”:一是警社联动。目前,惠南、黄路、园区三个派出所的所有党员民警均兼任村居党组织副书记,不但加强了基层党组织建设,而且强化了社区治安防控、社区管理,在信访维稳工作方面产生了良好的效果。二是政社联动。按照全国社区社会工作推进会的要求,大力推进社区、社工、社会组织“三社联动”,深化社会组织管理制度改革,鼓励和完善政府向社会组织购买服务,促进基层社会治理创新。三是四长联动。按照全市的部署,针对惠南两个地铁站,在突发事件或综治难点上,轨交车站站长、轨交公安警长、派出所所长及属地镇长,组织社会各方力量共同参与、共同处置、迅速解决。
    “四个联盟”:一是惠民医盟。由14家医疗机构发起,医护志愿者队伍600余人,分别和惠南镇所有村居结对共建,形成了广覆盖、全方位的医疗服务网络,这一项目已经通过区级层面推广到全区十余个街镇。二是惠民学盟。由惠南镇区域范围内热心公益事业的学校、教育单位、培训机构及其志愿者团队组成,与镇管社区形成组团式对接,如妈妈学院、村民大学堂、安居民乐城、文源讲堂、现代科创管理学堂等都获得了辖区内村居民的好评,提高了基层群众的满意度。三是惠民艺盟。由辖区内多家文化单位组成,除提供特定的送文化下乡、送文化进社区服务外,在共建过程中还结合单位实际开展具有创新性的特色项目,使惠南文化异彩纷呈。四是惠民商盟。由建设银行南汇支行、农商银行南汇支行、江苏银行南汇支行等12家银行单位组成,通过与村居结对,为百姓提供针对性的金融领域的志愿服务。
    发挥党建工作对社会治理的引领作用,首先是要加强基层党组织建设,修改后的新党章重点提出强化基层党组织的服务功能。为此,今后一个时期,镇党委将切实贯彻党的十九大和全国、全市城市基层党建会议精神,坚持政治引领、组织引领、能力引领、机制引领,做实引领抓手,拓宽引领领域,凸显引领作用,提高引领本领。尤其是按照区委统一部署,重点在构建党建引领的自治、共治、德治、法治“四治一体”基层治理新格局上发力。
    ——自治方面,结合2018年村居党组织换届,巩固和深化“1+1+X”自治模式和“四议两公开”制度,完善村居委自治金项目化运作机制。
    ——共治方面,以镇管社区为平台,以区域化党建为引领,以惠民医盟、惠民学盟、惠民商盟、惠民艺盟为载体,进一步探索共建、共治、共享新模式,使各类社会力量参与社会治理的渠道进一步畅通,效果进一步显现。
    ——德治方面,扎实推进诚信惠南、幸福惠南建设。结合住宅小区综合治理和文明镇创建,建立健全守信失信奖惩体系。不断挖掘先进典型人物、培育社群领袖等,弘扬正能量。
    ——法治方面,规范政府行为,强调依法行政,目前正联合华东政法大学开展法治惠南建设专项课题研究,出台《法治惠南建设三年行动计划》等相关文件。下一步加大政务公开和村、居务公开的力度,加大律师参与接访和提供政务咨询的力度。
    
创美好生活 打造公共服务中心镇

    李强书记前不久在浦东新区调研时强调,浦东要着眼大民生,准确把握不同群体的期盼和诉求,找准民生工作的发力点,不断增强人民群众的获得感、幸福感和安全感。
    “干在实处永无止境,走在前列善谋新篇。”围绕上海市和浦东新区一系列重大战略部署,当前惠南镇正立足自身资源禀赋和发展基础,应当充分放大城市综合功能、历史文化积淀和公共服务配套等方面的优势,把握重大历史发展机遇,创新发展理念,围绕“拉长板、补短板”,积极践行以人民为中心的发展思想,不断满足居民群众对美好生活的向往,着力提升公共服务能力,深化提升中心镇的城市品质、服务水平和城市魅力,提升区域生态环境水平,优化区域内外通勤体系,主动打造服务周边、辐射中部区域“创美生活公共服务中心镇”的靓丽名片和魅力形象,全力建设成为通过宜居水平、生活品质和生态能级提升,进而带动浦东中部城镇圈发展的“幸福惠南、宜居城镇”,全面提升惠南及周边区域战略地位与区域价值,与周边地区共享共建共赢,成为带动浦东中部城镇圈的核心引擎,成为上海2035建设历史文化名城、打造人文之城、生态之城,提升城市创造力、吸引力和竞争力在中心镇层面的新样板。
    “幸福惠南、宜居城镇”战略定位的核心抓手是打造“创美生活公共服务中心镇”,其内涵要义主要体现在三个维度:
    “创美生活”:以“创美生活”为目标导向,继承和延续商贸、文化和宜居“三个中心”定位,牢牢把握人民群众对美好生活的向往,立足为30多万惠南人民创造美好生活,立足为浦东中部城镇圈近200万居民、工作人员等创造美好生活,加快提升城市综合功能,促进生活、生态、生产“三生平衡”,营造开放包容、宜居宜业的发展环境。
    “公共服务”:发挥惠南在公共服务方面的比较优势,从“生态链、生活链、生产链”等维度,不断完善教育、医疗、卫生、体育等公共设施,提升公共服务品质,充分体现以人为本,努力使发展成果由人民共享,努力推动惠南城镇品质提升、民生福祉保障和社会治理创新再上新台阶,形成立足本地、辐射周边的综合性公共服务中心。
    “中心镇”:优化全镇市容环境、自然环境、服务环境、人文环境和法治环境,形成人口、产业、文化多元化的发展格局,建成公共服务完善、社会治理创新、生态环境优美、文化特色彰显,多元素汇集、多功能融合,充满活力、开放、包容的适宜生产、生态、生活的中心镇,形成上海2035中心镇层面的新样板。
    李强书记近日强调,“谋划部署改革工作,既要立足当下,又要着眼长远,从重大时间节点倒排任务,从最终目标要求谋划举措。”
    惠南镇打造“创美生活公共服务中心镇”的步骤安排格外抢眼:
    ——近期(2018~2022年),在现有公共服务资源的基础上,引进国际化知名学校、吸引优质医疗资源,提升城市商业品质;推动智慧社区建设,提升智慧社区服务水平,打造智能、共享的幸福社区生活新模式;加强人口综合管理,推进人口结构调整。优化对外道路衔接,提升路网贯通性,分区域、分类型加密路网及慢行通道,构建内外通达的交通体系。通过营造有利于创美生活的环境和氛围,加快完善公共服务设施和体系建设,提高城市生活品质,营造良好的生活氛围,形成区域公共服务中心。
    ——中期(2023~2025年),加快构建形态多元、功能复合的城市生态开放空间,完善休闲游憩、旅游度假、城市配套、教育培训等功能。进一步加大水环境治理和保护力度,推进社会生活源整治,改善区域生态环境,营造优美宜居的生态环境。全面促进资源节约,推动资源利用方式根本转变,提高利用效率和效益,严格控制开发强度,打造生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间形态多元的绿色生态示范区。
    ——远期(2026~2035年),依托良好的生活配套和生态环境,加快构建符合惠南发展的现代产业体系。吸引各类创新创业要素,营造一流的营商环境。进一步完善教育、医疗、文化等服务,促进生产、生活、生态“三生融合”,把惠南打造成为经济运行更健康、结构布局更合理、城乡发展更和谐、社会民生更稳固、生态环境更优越、社会治理更科学的创美生活公共服务中心镇。
    
绣花式管理见功夫见质量见情怀

    李强书记多次强调,提高城市管理精细化水平,必须下绣花功夫,“绣”出城市管理精细化的品牌。“细节决定成败,城市服务管理必须在细微处见功夫、见质量、见情怀,这远比多造几栋楼来得重要。”
    ——全面深化网格化工作,实现精抓细管,成为惠南镇创新社会治理的重要一环。
    惠南镇按照新区镇级机构改革和城市运行综合管理中心建设的有关要求,网格中心已全面升级为城市运行综合管理中心,其职能包括原网格中心的全部功能,还包括绿化市容管理中心、应急指挥中心的功能。同时,还兼具与辖区内公安、规土、市场监管等部门进行联勤联动的功能。
    目前,惠南镇正在推进四个方面的工作:一是构建“一级平台、三级体系”的城市运行综合管理体系。通过物理集中、系统集成、信息集享等方式进行资源整合,形成镇城运中心、社区联勤联动工作站及村居城市运行综合管理工作站的三级体系。二是做好区镇对接工作。主动衔接区城运中心,完成派发的工作任务。三是做好联勤联动工作。对非常态突发事件进行联动指挥,实现管理力量由各自为政,向职能融合、信息共享、协同作战的转变。四是不断创新探索。针对村居薄弱的现状,试点开展“微网格”模式,设想开发“微网格工作站管理系统”,对接镇级平台,实现“自循环、微治理”,最大限度推动网格化管理延伸到村居的“毛细血管”。
    ——深入推进镇管社区建设,实现重心下沉,成为惠南镇创新社会治理的主要抓手。
    目前,惠南镇已成立民乐、东城、黄路、园中、文源五大镇管社区,建立了五个社区党委,除文源社区外,其余四个均已纳入上海市基本管理单元。镇管社区的基本组织架构是“两委一中心”,即社区党委、社区委员会、社区中心。惠南镇结合实际,在每个社区均设立了网格化联勤联动工作站。按照基本管理单元资源配置要求,进一步配齐配强社区服务管理资源,重点突出社区党建、社区事务受理、社区文化三大服务分中心建设,构建“1个镇中心+5个社区分中心+68个村居站点”三级联动的多维管理模式。
    按照“做强社区党委、做实基本管理单元、做深社区共治自治”的要求,惠南镇明确镇级层面和镇管社区层面在管理权限、工作职责等方面的分工与协同,形成“镇管”、“共管”、“社管”相结合的管理模式。其中,“镇管”主要是干部人事、行政审批、行政执法、经济建设、城市规划建设、财政、公共预算等行政管理类工作,由镇党委、政府职能部门负责。“共管”主要是基层党建、文明创建、市容环境、公共安全、民生保障、社会稳定、“五违”整治、窗口受理等社会管理类工作,由镇管社区配合镇职能部门共同负责。“社管”主要是涉及为民服务、社区教育、社区关爱、实事工程征询、文化体育、社团组织培育等区域自治性事务,由社区自行管理。

“家门口”服务畅通惠民最后一公里

    按照市委市政府部署,以及浦东新区关于推进“家门口”服务体系建设,加强社会治理工作,着力强化村居管理,服务群众、方便群众,提升群众满意度获得感的精神,以及关于“管理进网格、服务进社区”的工作要求,从2017年下半年起,惠南镇积极推进“家门口”服务体系建设,畅通服务群众“最后一公里”。
    惠南镇根据自身实际,明确了具有惠南特色的“1+5+X”的“家门口”服务体系建设目标,即依托原南汇区政府空间资源,建设1个镇级市民家园;依托五大镇管社区,打造5个社区综合服务园;依托村居建设60多个村居“家门口”服务站,做到全镇全覆盖。镇、社区和村居三个层级上下贯通、功能互补、互相支撑,形成一个统一的数据库。每个层面的“家门口”服务都是通过需求调研形成需求清单,通过资源梳理形成资源清单,通过项目对接形成项目清单。
    “家门口”服务体系建设是一项全局性、系统性的工作,这其中,村居“家门口”服务站建设是代表性工程和重中之重。
    2017年,惠南镇从体系、功能、机制、载体、队伍等方面进行探索和推进,较好完成村居“家门口”服务站建设的目标任务。
    这其中,梳理“三个清单”(即需求清单、资源清单、项目清单),成为服务站发挥服务功能的有效载体。一是梳理需求清单。镇级层面通过引进专业调研团队,依托微信公众号发布需求征询的方式,既营造“家门口”服务建设的氛围,又以群众需求为导向推进建设。各村居通过“线上+线下、座谈+走访”等方式,自下而上提取需求,形成各服务站的需求清单。二是梳理资源清单。镇级层面梳理形成三大类资源清单并形成资料汇编,分别是以四大惠民联盟为载体的区域资源,以职能部门为主提供的行政资源,以及社会组织为主体的社会资源。各村居充分挖掘社会资源、共建资源、市场资源、内生资源,结合镇级层面的下沉资源,形成各服务站的项目清单。三是形成项目清单。将需求和资源相对接,形成了项目清单,不少村居将项目清单印制成册,发放到各家各户,为群众提供点单式精准服务。
    与此同时,惠南镇还循序推进“全岗通”工作模式,打破以条为界的工作格局,提高社工对各条线应知应会内容的熟悉度,推动社区工作服务能力从单一条线向“一岗多能、事项通办”转变。
    一是编制“全岗通”业务手册。业务手册包括“全岗通”工作制度、社工行为规范、社工巡访工作要求等规范性内容,以及经各部门上报汇总的651道涵盖七大类服务的“全岗通”业务题库。二是开展社工“全岗通”集中培训。惠南镇组织开展社工集中培训,形式有主题讲座、座谈讨论、实地参观、基地实训锻炼,内容有法律法规、形势报告、政策解读、工作业务等,讲课老师既有本镇单位领导、业务骨干,也邀请外区外镇优秀基层干部来分享经验。三是落实社工日常服务要求。惠南镇指导村居服务站落实错时延时工作、首问负责、民情收集等工作制度,梳理形成了“村居服务站制度汇编”、“首席接待登记册”、“社工日志”等三本手册,下发到村居服务站,落实日常服务要求。
    惠南镇村居“家门口”服务站建设的系统性、创造性、实效性,已经彰显出许多值得重视的阶段性成功经验。比如,注重自下而上,需求导向,强调群众全过程参与。村居“家门口”服务站的硬件建设是为了承载服务治理功能,群众的认可度满意度是检验服务站成效的最重要标准。因此,惠南镇特别强调要将自下而上、群众自治、社会共治的理念贯穿全过程,并特别要求村居在服务站功能布局时,充分征询群众意见,引导群众参与建设,把服务站建设过程作为引导村居民参与自治、提升自治能力的过程。
    按照相关计划,2018年上半年,惠南镇将完成剩余50%服务站建设的指标要求,即34家服务站点的建设,做到全覆盖。为此,惠南镇将持续高标准严要求推进服务站建设,避免重进度轻质量。与此同时,惠南镇也将促进群众参与自治管理,发挥群众在推进“家门口”体系建设中的主体作用,千方百计让群众提意见、找问题;加强群众骨干队伍培养,引导群众中的“能人”、“达人”发挥自身特长参与自治管理,多方撬动社区治理多点发力,切实解决百姓的实际需求。同时落实首问接待登记册的记录、社区工作者日志的记录、“三会”记录、联系信箱的意见整理等,形成从问题到采纳到解决最后及时反馈的完整记录链。

重制度建设让社会治理行稳致远

    党的十九大报告强调,“加强社会治理制度建设,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。
    带领人民创造美好生活,是推进高质量发展的最终落脚点。持续有效加强制度建设,已经成为惠南镇创新社会治理的长远保障。
    ——镇级层面,完善引导机制。主要体现党委领导、政府负责。镇党委每年都会就区域化党建、镇管社区建设、村居民自治等进行面上的集中推进。为强化党建引领,专门编制了《惠南镇党建工作“十三五”规划》,出台《惠南镇落实党建工作责任制实施意见》。针对区域化党建六大专委会,由党委、政府分管领导担任召集人负责推进。镇级层面成立镇管社区工作推进领导小组、村居民自治工作领导小组,全力推进社会治理各项工作。
    ——社区层面,强化共治机制。惠南镇对于下放镇管社区的工作事项清单,严格按照区委组织部、区地工委下发的文件执行,经过自下而上、自上而下多次调研、征求意见后,再通过党委会形成正式的操作口径以文件的形式下发,让社区有职、有权、有责,充分发挥社区“中间层”作用。坚持“人随事走、费随事转”的原则,配强社区党委班子,设定社工人员编制,指导成立社区委员会,完善“3+3”功能配置。规范使用市、区下拨的基本管理单元工作经费,将经常性项目预算纳入年度预算,并根据实际情况及时追加,为镇管社区提供有力的资金保障。
    ——村居层面,夯实自治机制。重点落实“三会”(听证会、协商会、评议会),把选择权、决定权、评价权交给群众。进一步完善“1+1+X”自治模式,依照“有法依法,无法依规,无法无规,村居民自治”的原则,通过梳理问题、征询意见、投票表决等方式,研究制定具有针对性、可行性、有效性的自治章程及实施细则,不定期进行修订,以此来引导和鼓励广大村居民参与村居事务管理,依法行使参与权、决策权、表决权、监督权,提升村居民自我教育、自我管理、自我服务、自我监督的能力,尤其是在“三五违”整治、“三资”管理、“三重一大”等问题上,不断探索用自治的方式破解基层治理难题,如在2017年“五违四必”区域环境综合整治中,通过充分发挥村居作用,整治效果比较明显,尤其在中小河道整治中,从规划参与到配合施工再到河道长效管理,都充分发挥了村居自治的优势。
    ——站点层面,优化服务机制。抓紧推进“社工全岗通”服务,打破基层以条为界的工作格局,通过优化工作流程、创新工作方法,要求社区工作者在“增能”上下功夫,由“单面型”向“全能型”转变,做到面向群众的服务“一岗多能、全岗都通”。此外,探索“365工作日法”,试行错时上班、延时服务、志愿者参与服务站功能场馆管理等制度,结合大部分办事群众上下班的时间和日常办事、活动的需要,通过工作时间的弹性化,为群众提供优质高效便捷的公共服务。(文/缪晓琴)

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