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新疆阿克加孜克水库项目 捆绑经营性项目实现共赢
2017-09-20 00:00:00      中国经济导报

 杨洋(国家发展改革委、财政部PPP入库专家。现任平安证券产业基金基建投资团队执行副总经理,有超过11年PPP的工作经验)

杨洋(国家发展改革委、财政部PPP入库专家。现任平安证券产业基金基建投资团队执行副总经理,有超过11年PPP的工作经验)

 

 熊伟(博士、同济大学公共管理系助理教授,现担任国家发展改革委PPP专家,致力于推广以可持续发展为导向的PPP模式)

熊伟(博士、同济大学公共管理系助理教授,现担任国家发展改革委PPP专家,致力于推广以可持续发展为导向的PPP模式)

 


    新疆自治区巩留县阿克加孜克水库项目采取BOT(建设-运营-移交)模式。巩留县政府授权县水利局作为阿克加孜克水库PPP项目实施机构,县水利局委托县水利管理站为政府方出资代表,与中选社会资本方中港集团共同出资新设PPP项目公司。项目公司注册资本1000万元,其中政府出资200万元,占股比例为20%;中港集团出资800万元,占股比例为80%。本项目特许经营期为17年(不含水库建设期2年)。目前项目已开工建设,预计2017年内建设完成导流洞单项工程和部分大坝主体工程。
    该项目实施过程中,体现出的主要亮点有:
    ——绿色共赢。
    巩留县政府通过授予项目特许经营权并配置灌区土地资源,水土一体开发特色林果业建立投资、补贴与收益的协同机制,达到经济效益、社会效益和环境效益并举的效果,符合当前“绿色发展”理念的多赢合作模式。具体来看:
    一是引入社会资本,解决阿克加孜克水库建设配套资金,加快工程建设实施,为社会提供更好的水资源利用服务,水库建成后由有能力和经验的社会资本负责运营管理,实现运营管理专业化和市场化,降低政府财政压力,减轻政府运营负担。
    二是通过采取配置灌区土地资源促进当地特色林果业发展,满足社会投资人投资成本回收和回报。
    三是阿克加孜克水库下游灌区所在的阿克加孜克村属于自治区级贫困村,多年来生产方式落后,居民生活水平一直比较低。本项目水土一体化开发特色林果业租赁阿克加孜克村农牧民草场坡地,农牧民获得土地租赁费;特色林果业开发需大量劳力,农牧民可以到项目公司务工取得薪酬,加快农牧民脱贫致富,项目建成后灌区574户、农牧民2037人受益,符合当前中央扶贫攻坚、精准扶贫的战略方针。
    四是项目建设使灌区充分灌溉,补充地下水,涵养恢复草原生态环境,防止水土流失,实现资源集约高效可持续利用。
    ——多样化投资回报机制。
    阿克加孜克水库项目具有健全的收益保障体系和较为完善的投资回报机制,主要包括三部分:
    第一部分,是水土一体化开发。采用水土一体化特色林果业模式,有效弥补了水库直接供水收益的不足,增强了具有显著公益性的水库项目对社会资本的吸引力。
    第二部分,是可行性缺口补助。考虑到特色经济林开发建园和幼树管护期投入大、收益低以及气候灾害风险大等因素,政府每年给予项目公司可行性缺口补助1708万元,补贴期限为10年,保障了社会资本方的合理收益和项目的顺利推进。
    第三部分,是收益均衡机制。当中港集团收益率小于6%,政府不分红;收益率大于6%,超出部分收益按双方最终股权比例分红。收益共享的机制既保障了社会资本的合理收益,又使得项目公司取得超额收益时政府方股东能够按照股权比例分享收益。
    ——健全的绩效考核机制。
    阿克加孜克水库项目针对建设期和运营维护期两个阶段的不同特点,依据相应的国家标准与规范分别构建了指标详尽、可操作性强的两阶段绩效评价体系。具体来看:
    首先,建设期绩效评价。本项目由巩留县水利局和相关政府机构主导项目工程的前期立项、设计以及建设期监管工作,以期达到有效控制项目投资规模和工程质量的目标。
    其次,运营维护期绩效评价。运营维护期绩效评价包括社会资本自评、实施机构测评和用户公众评价三个部分,多主体多层次以及公众参与的评价机制不仅保障了项目运营维护和服务质量,而且提高了管理效率。
    此外,在此基础上,还依据不同的评价等级设置了激励相容的奖惩机制。(本文由本报编辑部整理报道)

专家点评

    新疆自治区巩留县阿克加孜克水库项目引入专业社会资本,解决水库建设资金。虽然是采用可行性缺口补助模式,但本项目组合了1.5万亩特色林果业一体开发,降低了财政补助金额并使得政府出资代表能在后期运营中取得分红收益,实现共赢。组合的经营性项目与水库项目关联性较好,有着很好的推广示范意义。建议准公益类项目充分挖掘PPP项目运营期间的盈利潜力或组合经营性项目,减小对财政补贴的依赖,使政府方的投入取得较好的回报,从而进入良性循环。
    此外,农牧民通过出租草场坡地获得土地租赁收入并到项目公司务工取得薪酬,加快脱贫致富,有着较好的社会效益。绩效考核奖惩与特许经营期限延长或缩短挂钩和建设期间可以获得财政补贴都是本项目亮点。
    不过值得注意的是,该项目就资本金以外的资金部分不允许通过项目公司融资,而是以社会资本为主体融资,这增加了社会资本的负债,可能会影响社会资本参与PPP项目的积极性。
   新疆自治区巩留县阿克加孜克水库项目是典型的资源补偿型PPP项目,通过捆绑特色经济林弥补水库项目收益不足的缺点。由于这两类项目有很好的相关性,通过打包可以提高效率,增加对社会资本的吸引力。资源补偿型PPP可以广泛地应用在农林业、矿产、旅游,以及区域开发等项目中。
    该项目尝试了土地流转在PPP项目中的应用,一方面解决了特色经济林的项目用地问题,另一方面提高了土地的使用效率,由此可以提高当地农牧民的收入。土地流转作为农村土地改革的重要内容,在农林业、旅游、特色小镇等PPP项目中可以创造性地加以使用。
    由于地处新疆,项目本身又不具有很强的盈利性,为了吸引社会资本,最终采用了竞争性磋商的采购方式。鉴于此类项目由于其特殊性与实施的紧迫性,适当放宽采购过程中对竞争性的要求,是满足PPP模式的基本原则的。但后期需要加强对该项目的审计与监督,避免出现因竞争性不充分,导致出现暴利的情形。

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【期号:3144】【版面:B05】【作者:】打印本页
 
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