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完善PPP“新规则” 不意味着要它扛起所有问题
专家学者热议《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》
2017-09-20 00:00:00      中国经济导报

 


中国经济导报记者|潘晓娟

    日前举行的2017年中国投资协会PPP年会的主题是“聚焦PPP新规则、新格局、新领域”,其中“新规则”即关于PPP立法的问题尤为引人关注。众多专家学者围绕着今年7月21日,国务院法制办会同国家发展改革委、财政部共同起草的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》(以下简称“《条例》”)进行了激烈的讨论,成为了此次年会最大的热点。

亮点

    总体来看,《条例》的发布确实得到了大多数专家学者们的肯定。
    像君合律师事务所高级合伙人刘世坚就称其为我国PPP发展中的“里程碑”。
    北京荣邦瑞明投资管理有限责任公司总经理陈民也表示,现在有很多企业、投资者正逐渐将投资目光转向PPP领域。但他们最担心的,就是PPP到底能不能长久。“从这个角度上讲,《条例》这样一个步骤、一个举动,代表了国家将推进PPP模式作为一个长期政策的决心,对关注PPP的各方堪称一个‘定心丸’,意义重大。”
    上海济邦投资咨询有限公司董事长张燎指出,从2014年开始,掀起了新一轮PPP发展高潮。在三年
    多的时间里,其在促进我国投融资体制改革、拓宽融资渠道等方面,都取得了很多成就。但同时,实践中也暴露出了一系列问题,包括顶层设计不完善、法律制度缺失、对民营资本的保护不足、咨询机构能力不足等,尤其是PPP项目实施过程中跟现有的法律法规存在很多矛盾,如何进行协调更是各方关注的重点。“可以说,这三年多来,参与PPP各方都深刻体会到,通过制度设计、法制建设进一步改进PPP发展环境的紧迫性,《条例》的出台可谓顺应了大家的呼声,是国家规范PPP发展的重要举措之一。”
    在年会上,作为起草《条例》的参与者,来自国家发展改革委法规司法规一处的赵成峰处长介绍了《条例》中的一些亮点:首先,体现简的思路,即在程序设计上力求简,没有新增的程序,反而尽可能简化审核程序、批准程序,体现简政放权;其次,突出政府和社会资本权利义务的配置,尽可能清晰界定权利义务的边界,有助于解决后续出现的争议和权利义务的错配;最后,体现了机制的多元化,第一个层面体现在《条例》更多地关注了公共服务的保障、监管,第二个层面是在争议解决上体现多元化思路,允许仲裁,允许协商、和解,以及诉讼的机制,与国际接轨。
    现代集团总裁丁伯康也总结了《条例》的四大亮点:其一,包容性,照顾到了方方面面的思考和对未来工作的指导作用;其二,创新性,突破了以往将PPP仅作为减轻政府债务或者是作为融资的工具的狭义理解,从政府投资体制机制的深化改革,以及对于未来基础设施和公共服务效率提升方面,都做了一些制度上的创新安排;其三,前瞻性,针对当前如何规范现有市场问题,未来如何进一步用国际通行的模式再结合中国特色进行有力推动,预留了一定的空间;其四,规范性,《条例》对于规范国内推进PPP当中的一些问题,有明显的加强。例如,在PPP项目运营的领域、操作流程,以及在未来政府年审制度上,都提出了较具体的要求等。
    在张燎看来,“分工不分治”是《条例》的一大进步。《条例》规定,国务院有关部门在各自的职责范围内,负责政府和社会资本合作的指导和监督。政府和社会资本合作的综合性管理措施,由国务院有关部门共同制定。国务院建立政府和社会资本合作工作协调机制。合作项目实施方案经本级人民政府审核同意,本级人民政府应组织有关部门对合作项目实施方案进行联合评审。“这样可以一定程度上避免‘政出多门’的情况,‘联合评审’的机制也弱化了牵头部门的角色。”

不足

    说到《条例》存在的不足,各方代表畅所欲言,年会现场气氛颇为活跃。
    像赵成峰就谈到,PPP立法对于现实应给予更多的关注。具体来说,就是对一些乱象要究其根源,《条例》对问题导向还需做更多的改进。“个人认为,今年PPP发展的关键词就是规范,但《条例》在规范上,或者在政策导向上还有进一步完善的余地。”
    丁伯康认为《条例》在深度上有待加强。主要表现在PPP项目推进的具体操作方面,比如金融政策、税收政策、土地政策等方面现在还有很大问题。
    盈科律师事务所高级合伙人闫拥军则从一个律师的角度,指出《条例》中的一些不足:如PPP合同的性质到底是行政性质还是民事性质,现在在条例中给了一定的答案,但不是很明确。“个人认为,《条例》确实坚持了问题导向,并对问题提出了解决方案,但其还是有一定的不足。”
    陈民作为一位咨询师,掌握着大量数据,从中也发现了一些问题。他认为,《条例》中的表述是“公共服务项目和基础设施领域”,这是传统的表述方式,也确实契合国际上对于PPP领域的定义。但通过对目前落地的PPP项目分析,其中区域综合开发的项目,在数量上占比为5%,在投资规模上占比为10%。而区域开发是中国特有的一类城镇化项目,这类项目在立法的地位上对它的承认是不够的。另外,我国这两年做了很多新概念的尝试,比如海绵城市、智慧城市、综合管廊,新的概念跟传统边界比较清楚的项目外延已经不一样,“由此,个人认为,如何扩展PPP适用范围,与中国城镇化建设的特色相适应,这是很重要的一件事情。”

完善

    目前,《条例》还在广泛征求意见的过程中,由此在年会上代表们各抒己见,提出了许多完善《条例》意见和建议。
    像张燎就提出,未来的PPP立法,应着力两个方面的调整,来寻求行业的进一步改善和提升。其一,通过立法在组织架构、管理架构上做调整,重点是要明确管理的程序和合作的机制,尤其是政府方的;其二,PPP市场主体结构的调整,目前我国PPP的市场主体结构中,政府方和社会资本里面的承包企业非常强势,而金融机构、专业运营商则相对很弱,未来可以通过立法采取制度设计、推进管理等措施,调整这些市场主体的力量对比,“这样,可能会使我国PPP发展更加健康。”
    而陈民就期待未来能够解决好合同管理和行业管理之间的关系。具体来看,20年前的PPP项目合同,普遍很复杂。究其原因,很大部分来自当时的制度环境,而如今我国的制度环境有了很大改善,但PPP项目合同依然很复杂。“个人认为,这其中在管理方面,完全可以进行一定程度的简化。具体来说,就是应把我们的PPP项目的管理和行业管理统筹起来。体现在立法上,则是应跳出技术立法的视角。”
    刘世坚对《条例》的建议有3点:首先,PPP立法应是框架性立法、体系性立法,而不应是工具性立法;其次,应更多做划定边界的定义型的立法,理清市场上一些模糊的概念;最后,PPP立法应立足现实,锁定共识,并为目前还解决不了的工具和操作的问题留出接口。
    张燎也同样表示:“不应指望在一部法律里面解决所有的问题”。在他的设想中,应构建一个金字塔状的PPP法律制度和技术规范体系,《条例》应该是目前位置最顶上的,应是框架式的,着重于重要主体之间的法律关系,包括一些重要核心概念、意义等;而通过下一位阶的行政法规、法令和技术指引,构建与之呼应的进一步的细节文件。

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【期号:3144】【版面:B05】【作者:潘晓娟】打印本页
 
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